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省人大常委会研究室

　　保证宪法法律在本行政区域内得到遵守和执行，监督本级行政、监察、审判、检察机关的工作，是人大及其常委会的重要职权。党的二十届三中全会通过的《中共中央365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》强调，“健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度”。为深入贯彻落实党的二十届三中全会精神，从2024年起，江苏省人大常委会依据监督法等法律法规，探索开展一种全新的监督工作方式——专项监督。这是省人大常委会担负宪法法律赋予的监督职责、健全完善人大监督制度进行的创新性实践。现对两年来开展专项监督情况进行梳理归纳，总结实践经验，研究提出进一步的完善措施，为进一步加强专项监督提供借鉴和参考。

　　一、专项监督的内涵与依据

　　专项监督是在实践中依法探索形成的监督方式，即省人大常委会每年确定若干关系全省改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关切的重大问题，安排省人大有关专门委员会，就省“一府一委两院”落实党中央决策部署及省委工作安排开展监督，并向省人大常委会会议报告相关工作情况，形成审议意见交由“一府一委两院”研究处理。作为地方人大实行正确监督、有效监督、依法监督的创新探索，专项监督无论从理论上、法律上还是实践上，都具有较为充分的依据基础和重要的现实意义。

　　（一）理论遵循。党的十八大以来，以365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐同志为核心的党中央就坚持和完善人民代表大会制度、加强人大监督工作作出系列重要部署。365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐总书记高度重视人大监督工作，多次发表重要讲话、作出重要指示，提出许多新理念新论断新要求。2014年，365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到监督和制约。”2019年，365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示，明确要求“结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作”。在2021年中央首次召开的人大工作会议上，365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐总书记强调“用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督”、“要完善人大监督制度，健全人大对执法司法工作监督的机制和方式”。2024年，365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话中强调“充分发挥人大监督在党和国家监督体系中的重要作用”，要求“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，健全人大对‘一府一委两院’监督制度，加强对宪法法律实施情况的监督”。365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐总书记365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐做好人大监督工作的重要指示要求，深刻阐释了人大监督的性质定位，指明了人大监督的基本原则和主要职责，是365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐总书记365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的重要组成部分，为做好新时代人大监督工作提供了根本遵循。省人大常委会开展专项监督，始终坚持以365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐总书记365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐做好人大监督工作的重要指示要求为指导，牢牢把握人大监督的政治定位、方向目标、基本原则，既是贯彻落实党中央365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐人大监督工作决策部署的具体举措，也是坚持好完善好运行好人民代表大会制度、发展全过程人民民主的生动实践。

　　（二）法律依据。首先，宪法规定，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对其负责并受其监督；县级以上地方各级人大常委会监督本级政府、监委、法院和检察院的工作。这些规定明确了人大及其常委会作为监督主体的地位，监督对象包括“一府一委两院”及其负责人。专门委员会作为人民代表大会的工作机构，在人大常委会领导下依法开展监督工作，是宪法所确立的人大监督权的重要组织实施者。其次，监督法系统规定了人大常委会监督工作的职权与程序，为专门委员会承担专项监督职能提供了法律依据。其中明确规定，人大常委会听取和审议专项工作报告前，可由有关专门委员会或工作机构开展专题调查研究，提出报告并印发会议；委员长会议或主任会议可决定将审议意见研究处理情况提请常委会会议审议，必要时还可组织跟踪监督。这些规定不仅确认了专门委员会在监督过程中的组织实施地位，也从法律上为其开展专项监督前期调研、持续跟踪乃至提出报告提供了依据。第三，2022年修订的地方组织法进一步充实了专门委员会的职责，为其开展专项监督提供了组织与职权保障。其中明确规定，专门委员会承担本级人大常委会听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问等的具体组织实施工作。这一规定从组织法的层面，将专门委员会定位为监督工作的具体组织者和实施者，为其在监督活动中发挥主导作用、开展专业性和持续性监督提供了坚实的制度支持。第四，代表法为人大代表和专门委员会在监督过程中的协作和参与提供了法律衔接。代表法规定，代表可围绕经济社会发展和人民群众切身利益的重大问题开展专题调研，并可应邀参加人大常委会及各专门委员会组织的执法检查、专题询问和其他活动。这些规定增强了专门委员会组织监督活动的民主性和广泛性，使其能够整合代表力量、扩大公众参与，提升监督的合法性与公信力。综上，宪法、监督法、地方组织法和代表法明确了人大常委会、专门委员会在监督工作中的职能定位，共同构成专项监督的多层次、系统化法律基础。在这一基础上，专项监督将听取审议专项工作报告、执法检查、专题询问、专题调研等多种法定监督方式贯通融合、集成运用，成为依法创新人大监督工作的积极成果。

　　（三）实践基础。从全国层面看，全国人大常委会把专题调研作为一种监督方式，2009年以来每年都精心选择专题调研题目列入监督工作计划，深入开展专题调研。目前，绝大多数专题调研报告形成后，在全国人大常委会举行会议时作为会议文件书面印发，同时送有关主管部门改进工作参考。比如，2009年10月的十一届全国人大常委会第十一次会议上，不仅听取审议了国务院365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐当年中央政府投资安排及实施情况的报告，而且听取并审议了全国人大常委会这次专题调研情况的报告。这是首次在同一次常委会会议上就一个问题同时听取国务院的专项报告和全国人大的调研报告，会后还将审议意见和专题调研报告一并送交国务院研究处理，并要求国务院在第二年4月底前将研究处理情况书面报告全国人大常委会。在省级层面，近年来，广东省人大常委会围绕广东基本养老服务体系建设、粤港澳大湾区内地城市群内涵式高质量发展等组织开展专题调研，并将专题调研报告提交省人大常委会会议审议。全国及省级人大常委会以重大专题调研的形式推动党中央决策部署和省委工作安排贯彻落实，这为专项监督的探索实践提供了重要经验。从江苏的实践看，省人大常委会牢牢把握人大监督工作的定位和原则，把健全监督工作机制、丰富工作方式方法作为加大监督力度、增强监督实效的重要抓手，积极探索、勇于实践，围绕中心、服务大局、突出重点，创新开展专项监督，取得了明显成效，探索出不少有益的经验和做法。2024年破题，对标省委省政府八个行动方案，开展太湖流域工业污染防治和服务保障苏州实验室、紫金山实验室建设进展2个专项监督，分别由省人大环资城建委、教科文卫委报告开展专项监督工作情况。年底，在总结相关经验做法的基础上，省人大常委会主任会议通过《江苏省人大常委会专项监督实施办法（试行）》，为开展专项监督提供了制度规范。2025年，围绕经济大省挑大梁的重点任务，从监督计划中选取8个议题，覆盖八个行动方案，包括传统产业焕新、农村改革创新、文旅深度融合、关爱学生身心健康等方面，继续安排由相关专门委员会开展专项监督。截至目前，共开展10次专项监督。同时，把开展专项监督列入2025年度全省人大系统上下联动十项重点工作，围绕专项监督议题组织市县人大联动开展监督，取得良好成效。

　　省人大常委会听取和审议专项监督工作情况报告汇总

　　二、专项监督的特质与效用

　　专项监督实质是人大常委会为落实党委决策部署，围绕“一府一委两院”的专项工作、重点项目，依法组织专门力量、集中时间和精力开展的监督。由于这一监督方式在设计和运行上立足充分发挥人大监督主体作用，坚持目标导向、问题导向和效果导向相结合，有利于实现聚力落实党委决策部署、保障宪法法律全面实施、维护人民群众利益的目的。

　　（一）强化监督主动性。监督的实际成效，很大程度上取决于监督主体在履行监督职责时能否积极、自觉地发现问题、纠正偏差。作为行使人大监督权的主体，人大常委会由于通常每两个月才召开一次会议，因此常委会的监督工作主要依托专门委员会组织实施。从地方人大监督工作实际看，一方面，“一府一委两院”作为人大监督对象，大多数的监督事项涉及政府，政府接受监督多以委托的方式由部门出面受理监督事项、办理监督意见、报告落实结果。对人大负责、受人大监督在名义上是政府，实际中却往往递减成为部门的责任，而有些部门及人员由于认识不到位或从部门利益出发，对待监督态度消极回避、“讳病忌医”。另一方面，人大在运用听取审议专项工作报告、开展执法检查和专题询问等常用监督形式的过程中，往往较多依赖部门，有的单纯按照部门建议来拟定项目、开展工作，有的在监督项目上将每个部门每届轮流安排一次，有的听取审议专项工作报告只是被动等待部门来报告、部门说什么就是什么，有的执法检查时间、地点、对象“被安排”导致“走马看花”等，从而陷入“监督不到”或“监督不深”的境地。出现这些状况有多种因素，但一定程度上也由于相关监督形式实际运用中，人大监督主体地位未得到充分发挥，监督的主动性受到局限。专项监督以人大专门委员会作为组织实施主体，立足“发现问题是本职、没发现是失职”，能够依托其专业、专注、工作连续性强、民意集中度高等优势，变被动监督为主动监督，充分发挥人大在监督过程中的主导作用。比如，在开展专项监督工作中，省人大各相关专门委员会都精心制定专项监督工作方案，逐条对照省委省政府有关行动方案确定的目标任务，聚焦关键环节、深入剖析问题，区分不同主体、开展分类调研，运用多种调研方式、广泛深度交流意见，在此基础上提出对策建议，主动帮助有关部门查找工作中的问题、督促及时整改。从实践看，开展专项监督，有利于把被监督部门“要我发现问题”的外部要求，切实转化为人大尤其是专门委员会“我要发现问题”的内在动力，从而进一步增强了人大监督的主动性。

　　（二）强化监督针对性。人大监督的范围和内容广泛，而各级人大常委会每年能够开展的监督项目有限，充分发挥人大监督作用，关键在于科学选择、合理确定监督项目。可以说，好的选题直接决定监督的效果。从地方人大监督工作实际看，目前还存在监督选题来源偏窄、“行政化”色彩较浓，有些监督议题过于宽泛、靶向不够准、与实际结合不紧密，监督议题简单“拼盘”、“大而全”、“多而浅”等现象。专项监督立足以精准思维破题，通过“专题聚焦、专班实施、专业建言”的监督工作机制，推进人大监督精准围绕关键问题、重点领域和薄弱环节，确保“督到点子上”、“督到关键处”。一方面，指向更精准。专项监督选题聚焦于“落实党中央决策部署、省委工作安排”的重大事项，从大处着眼、小处着手，找准人大监督的切入点和着力点。比如省人大常委会这两年组织开展的10个专项监督项目，都是紧扣省委省政府八个行动方案和两组若干措施，以“小切口”聚焦，回应改革发展关键问题和人民群众普遍关切。另一方面，施策更精准。比如，同样是在人大常委会会议上听取审议相关报告，有别于“一府一委两院”提交的专项工作报告，人大专门委员会提交的专项监督工作情况报告采取条目式、清单式的撰写体例，其起草和形成过程中主要是从人大角度、代表角度，逐项对照党委部署要求，逐一列出相关工作中的突出问题，有针对性地提出改进建议，更加简明扼要、一目了然。例如，365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐总书记对江苏提出“四个走在前”、“四个新”重大任务，科技创新都排在首位。为此，省人大常委会2024年聚焦“打造具有全球影响力的产业科技创新中心”，开展服务保障苏州实验室、紫金山实验室建设进展专项监督，对标有关行动方案具体要求，逐条逐项查找不足，发现12个方面问题、精准提出23条具体对策建议。从实践看，专项监督为人大更好聚焦党中央及省委重大决策部署，突出重点、有的放矢，以精准监督推动相关部署要求贯彻落实，提供了强有力的抓手。

　　（三）强化监督实效性。人大监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，从实践效果看，既是一种监督和制约，也是支持和助力，最终目的在于发现和解决问题、加强和改进工作。当前，地方人大监督工作不同程度上仍存在程序性监督多于实质性监督的状况。比如，有的专项工作报告对问题“蜻蜓点水”、内容缺乏深度，审议意见的精准性与可行性不强、对落实情况跟踪问效不够有力；有的执法检查、专题询问多依赖临时工作组，存在专业性不足、持续关注不够、人员精力分散等问题，难以对复杂专业的监督事项进行深入、有效的持续推进。专项监督通过人大专门委员会全程介入、持续跟踪，有力增强了监督的实效性。一方面，构建了完整的闭环监督链条，专门委员会主导下的选题、调研、报告、审议到督办、反馈的工作机制，既承担执行职责，更作为“报告人”直接向常委会汇报，推动审议内容更加精准、建议更具操作性，为后续跟踪问效提供坚实依据。另一方面，专项监督强化了人大专门委员会与“一府一委两院”的沟通协作，推动形成“监督—反馈—整改—再监督”的工作闭环，有效防范程序空转和责任虚化，有利于加强跟踪问效和结果运用，切实推动监督意见转化为改进工作的实际举措。以太湖污染防治专项监督为例，聚焦365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐总书记关注的这一“国之大者”，2024年省人大常委会首次开展专项监督，抓住推进太湖流域工业污染防治这一具体切口，对照新一轮太湖综合治理行动方案，排查具体问题21个，提出制定生态环境分区管控实施方案、建立排口“全账本”等24条建议，并将审议意见交办与太湖流域水生态保护修复重点处理代表建议督办相结合，推动太湖流域五市和省有关部门一体抓好落实，2024年太湖湖体平均水质30年来首次达Ⅲ类。2025年，接续开展太湖流域城乡生活污水治理专项监督，通过深入各地实地察看、“四不两直”、委托测算、“数字人大”征集民意、人大代表微调研、市县人大联动等多种方式，广泛排查问题线索、吸收社会意见和专业建议。专项监督报告提交7月的省人大常委会会议审议、提出4个方面的意见交省政府办公厅研究处理，11月的省人大常委会对审议意见落实情况的反馈报告进行了审议，通过专项监督更加有效发挥人大监督职能作用，有力助推新一轮太湖综合治理行动方案确定的“十四五”目标任务全面完成。从实践看，专项监督寓支持于监督之中，有利于督促地方国家机关依法履职、改进工作，为推动决策部署落实落地、突出问题有效解决发挥了重要作用。

　　三、加强专项监督的若干建议

　　省人大常委会创新开展的专项监督，坚持党对人大工作的全面领导，严格对照党中央决策部署和省委工作要求，深入践行全过程人民民主重大理念，有力保证人大监督与中心大局同向发力、与人民群众同心共振，为用好人大监督职权、充分发挥监督作用提供了有益的探索。为进一步完善专项监督工作机制、提升专项监督工作效能，推进专项监督“往实里做、往深里做”，提出以下几点建议。

　　（一）完善相关法规制度。省人大常委会主任会议制定的《江苏省人大常委会专项监督实施办法（试行）》是目前专项监督的主要操作规范。其中第十一条规定了交办审议意见，鉴于提交常委会会议审议的专项监督报告是反映相关工作情况的主报告，建议适时修改试行办法，参照监督法365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐执法检查报告的处置方式，将专项监督报告同联合审议意见一并交“一府一委两院”研究处理。现行的省人大常委会议事规则是2022年省十三届人大常委会第三十一次会议修订通过的，其中尚未对专项监督作出规定。议事规则是规范人大常委会会议制度和工作程序的重要法规，建议适时将专项监督纳入常委会议事规则，既是把这一行之有效的实践做法和制度创新成果固定下来、进一步提高专项监督法制化水平的必然要求，也是保障人大常委会依法行使监督职权、推动人大工作高质量发展的内在需要。

　　（二）优化专项监督工作流程。《江苏省人大常委会专项监督实施办法（试行）》对专项监督的议题确定、组织领导、调查研究、汇集民意、报告起草、征求意见、审议报告、意见交办、结果反馈、跟踪督办等作出了较为细化的规定。从实践看，在具体组织开展专项监督过程中，各专门委员会主要采取以下实施步骤：制定工作方案—开情况汇报会—开展专题调研—起草报告—审议报告—跟踪问效；运用方式主要有：听取汇报、调阅资料、专题座谈、实地察看、四不两直、第三方评估、大数据分析、专家咨询、个别走访、问卷调查、代表微调研、上下联动等。专项监督是一项系统工程，做深做实需要进一步完善涵盖各环节的高效工作流程。建议根据实践运行情况，适时对专项监督工作流程进行梳理归纳、完善优化，形成具体直观的“路线图”，推动提升专项监督制度化、规范化、程序化水平。

　　（三）加强协作增强监督合力。一是人大常委会内部的横向协作。目前单个专项监督项目主要依靠单个专门委员会组织实施，但专项监督中往往有不少问题涉及其他专门委员会的对口部门，且很多是源头性、关键性问题，为此需要相关专门委员会发挥监督合力作用。建议建立健全专门委员会协作工作机制，推动信息互通、职能互补，形成专项监督协同有序推进的良好格局。二是人大系统上下之间的纵向联动。目前专项监督上下联动主要是同题共答，围绕同一议题，省市之间、市与市之间在采用的监督方式上不尽相同，专门委员会向常委会报告专项监督工作情况在一些市尚未开展，专项监督在市县层面的实践还有待拓展。建议强化省级对市县的联系指导，组织开展上下联动专项监督注重议题选定、方式运用、跟踪督办等方面协调，充分发挥省人大的带动作用，推进专项项项项项监督在市县层面的实践运用。同时要及时总结提炼推广各地的好做法好经验，推动专项监督在面上提质增效。三是人大与其他单位部门的沟通协调。加强人大专门委员会、常委会工作机构与“一府一委两院”及部门的沟通联系，探索人大专项监督与纪检监察监督等的贯通协调，细化事项通报、意见征求、问题移送、成果共享等程序。

　　（四）探索以作出相关决议增强监督实效。根据监督法规定，人大常委会认为确有必要的，可以对专项工作报告、执法检查报告作出决议。这种依法作出的决议具有法律效力，有关国家机关应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向人大常委会报告。但实践中，人大常委会就此作出决议的情况很少。为发挥决议的强制执行力，可以比照对专项工作报告、执法检查报告作出决议，每届选择一到两个重大主题的专项监督工作情况报告，由人大常委会会议适时作出决议，推动有关国家机关严格执行，增强人大监督的权威性和实效性。

　　（课题组成员：梁明、顾文卿、赵杨洋、盛建、丁一）