365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：人大常委会法工委李涛
摘要：在完善中国特色社会主义法治体系宏观背景下，法规、司法解释、规章、“红头文件”等规范性文件数量不断增加。同时，规范性文件不当制发会产生破坏法治、损害公民、法人和其他组织合法权益的后果，备案审查是避免规范性文件不当制发的“防护网”。但受备案审查能力等因素的影响，传统的备案审查方式在应对面大量广的规范性文件时，易力不从心，影响备案审查质量和效率，有必要引入智能化工具辅助开展备案审查工作。生成式人工智能具备应用于规范性文件备案审查的条件，通过加强公共数据和专业数据“算料”建设，以精当“算法”推进规范性文件全面备案和重点审查，构筑保障备案审查结论实体合法和程序正义的制度体系，强化数据安全和风险防范管控，能够有效提升备案审查质量和效率，更好完善中国特色社会主义法治体系。
关键词：备案审查；人工智能；规范性文件
一、由两起备案审查案例引入
案例一：2018年3月，全国政协十三届一次会议期间，有全国政协委员提出365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐对收容365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：制度进行合宪性审查的提案。该提案提出，《全国人民代表大会常务委员会365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐严禁卖淫嫖娼的决定》第四条的规定和对国务院的立法授权，不符合宪法第五条第一款“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”和第三十三条第三款“国家尊重和保障人权”的规定，也不符合《中华人民共和国立法法》第八条、第九条的规定；国务院制定的《卖淫嫖娼人员收容365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：办法》中有关限制人身自由的内容，超越了《中华人民共和国立法法》规定的立法权限。建议对收容365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：制度进行合宪性审查，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室具体承办该提案，研究后得出废止收容365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：制度的结论。2020年3月，国务院明确废止了《卖淫嫖娼人员收容365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：办法》。按照全国人大常委会法工委法规备案审查室研究的意见，《中华人民共和国立法法》规定限制人身自由的强制措施和处罚属于全国人大常委会专属立法权，只能由法律规定，不能授权国务院制定行政法规。按此规定，1993年9月4日施行的《卖淫嫖娼人员收容365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：办法》应于2000年制定《中华人民共和国立法法》后予以废止。而全国政协委员发现问题提出提案是2018年，《卖淫嫖娼人员收容365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：办法》废止是2020年，意味着《卖淫嫖娼人员收容365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：办法》在长达20年的时间内处于违宪、违法状态。由此可见，我国备案审查的质量和效率均有提升空间。如果对一些违反要求的规范性文件不能及时发现，并做出有效审查，不仅影响法制统一这一重要政治原则，还损害规范性文件制定机关公信力，侵害了人民群众的合法权益。
案例二：在影响较广的“立法放水”事件中，《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》前后修改三次，其部分内容仍然与国务院颁布的上位法《中华人民共和国自然保护区条例》存在出入。《中华人民共和国自然保护区条例》规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等10类活动，然而《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》仅规定禁止狩猎、开垦、烧荒等3类活动，而这三类活动在10类活动中属于控制有效，对环境损害较小的活动，实质上构成下位法违反上位法。《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》三次修改，相关问题没有得到纠正，同样反映了备案审查质量和效率不高，以及备案审查能力不足的事实。
二、备案审查功能及问题分析
备案审查核心任务是对规范性文件进行审查，确保这些文件符合宪法、法律的规定，避免出现与上位法相抵触、违背法定程序等问题，从而维护中国特色社会主义法律体系的协调统一，保障公民、法人和其他组织的合法权益。党的十八届四中全会以来，我国推进法治中国建设的步伐加快，强调“将所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”党的二十届三中指出：“统筹立改废释纂，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量。”。把完善备案审查制度作为提高立法质量的重要前提，对备案审查工作提出了更高更严要求。在这种情况下，随着包括法律法规、司法解释、规章和政府出台的“红头文件”在内的规范性文件数量不断增加，备案审查能力建设受到挑战。如，“近年来，全国人大常委会每年接收备案的法规、司法解释都有一千三四百件。”备案审查有严谨的程序要求，每一件规范性文件的备案和审查都需要投入相当量的人力资源和时间。加之，2015年修改《中华人民共和国立法法》赋予设区市地方立法权，地方性法规数量增长迅速，客观上给规范性文件备案审查工作带来一定压力，亟须相匹配的备案审查能力与之相匹配。规范性文件通过制度性规定调整社会关系，影响公民、法人和其他组织的权利义务，且反复适用。一旦规范性文件出现合宪性问题、政治性问题、合法性问题、适当性问题，将有损我国法制统一，有损公民、法人和其他组织的合法权益。由是需要加强备案审查能力建设，提高工作标准，及时发现违宪违法的规范性文件，更好地通过备案审查这一监督利器，为我国法治建设保驾护航。根据《中华人民共和国监督法》《中华人民共和国立法法》《法规、司法解释备案审查工作办法》和地方人大出台的备案审查相关制度规定，全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释进行备案审查；县级以上地方人大常委会对同级地方人民政府规章、决定、命令，同级监委、法院、检察院规范性文件以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定进行备案审查；国务院及省级人民政府对地方性法规、部门规章及地方政府规章进行备案审查；党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查；中央军委对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。备案审查主体主要包括依法享有立法权的国家权力机关和国家行政机关，如全国人大常委会、地方人大常委会、国务院及省级人民政府等。它们分别对各自监督范围内的规范性文件制定机关进行监督，对象涵盖了政府、监察委、法院、检察院等机关制定的规范性文件。规范性文件的范围较广，包括行政法规、地方性法规、司法解释、部门规章、地方政府规章，以及政府出台的“红头文件”。依据《中华人民共和国立法法》规定，法律、地方性法规等在制定过程中，还要经过全国人大宪法和法律委员会和省、市人大法制委员会合宪性审查。然而，从事备案审查人员数量少，以及审查时间有限制是不争事实，导致规范性文件备案审查质量、效率与备案审查能力之间存在着不容忽视的矛盾。近年来，极少数规范性文件存在与宪法、法律相抵触的情形，但对法治中国建设产生不利影响不容忽视。
2015年，中共中央办公厅下发《365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，明确将 “有件必备、有备必审、有错必纠” 确立为备案审查工作的原则性要求。2023年，《中华人民共和国立法法》修订后，我国紧急立法、重点领域立法、新兴领域立法、涉外领域立法不断涌现。社会生活的复杂性、法律关系的多样性以及专业知识的专业性，使得现有的备案审查能力难以满足 “有件必备、有备必审、有错必纠” 的严格要求。具体而言，不同备案情形面临着以下具体问题：
（一）主动备案方面
规范性文件制定机关的问题：部分规范性文件制定机关对备案审查工作的重要性认识不足，对备案范围和标准的理解不够清晰准确。在实际工作中，一些基层政府部门在制定 “红头文件” 时，未能严格遵循规定程序，也未充分考虑文件是否需要备案，导致这些文件游离于备案审查之外，无法得到有效的监督和审查。
报备义务机关的问题：报备义务机关在进行自我判断时，可能由于业务能力有限、工作疏忽或对政策理解偏差等原因，遗漏部分符合备案审查要求的规范性文件。对于一些涉及多个部门联合制定的文件，部门之间可能存在职责不清、推诿扯皮的现象，使得文件无法及时、准确地进行报备，影响了备案审查工作的正常开展。
（二）依申请审查方面
申请渠道不畅通：社会公众对备案审查的申请渠道了解有限，缺乏有效的宣传和引导，导致许多人在遇到问题时不知道如何提出审查申请。此外，部分申请渠道存在流程繁琐、手续复杂的问题，增加了公众的申请成本，使得公众参与备案审查的积极性不高，无法充分发挥社会监督的作用。
审查处理不及时：备案审查机关在收到审查申请后，可能由于人员配备不足、工作流程不够规范高效等原因，未能及时对申请进行处理。部分审查机关对审查申请的处理缺乏明确的时间节点和有效的跟踪机制，导致申请长时间搁置，无法及时回应申请人的关切，损害了备案审查的公信力。
（三）移送审查方面
移送标准不统一：不同备案审查工作机构对移送审查的标准理解存在差异，缺乏明确、统一的判断尺度。在实际工作中，对于规范性文件存在的问题严重程度、是否属于移送范围等关键问题，各机构的判断标准不一致，导致一些存在问题的规范性文件未能及时移送至有审查权的机关，延误了审查时机。
沟通协调不畅：移送机构与接收审查机构之间缺乏有效的沟通协调机制，在移送过程中容易出现信息传递不完整、不及时的情况。移送机构可能未能详细说明文件存在的问题及相关背景信息，接收审查机构需要反复沟通确认，这不仅降低了审查效率，还可能导致审查工作出现偏差。
三、生成式人工智能应用于备案审查的可能性和必要性分析
我国法治建设既为推进备案审查规范化带来新的机遇，也因规范性文件数量增长等因素为备案审查工作带来了新的挑战与风险。随着法律工作计算机化进入“法律大模型”阶段，备案审查工作与生成式人工智能融合成为可能。无论是宏观层面党的二十届三中全会提出的“建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台”，《法治中国建设规划(2020－2025 年)》明确“全面建设‘智慧法治’，推进法治中国建设的数据化、网络化、智能化”。还是微观层面2023年12月29日第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《全国人民代表大会常务委员会365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐完善和加强备案审查制度的决定》第十八条规定“持续推进备案审查信息化建设。建设好、使用好全国统一的备案审查信息平台，完善在线提出审查建议、电子备案、在线审查等平台功能，拓展信息平台的数据收集和立法服务功能，逐步实现备案审查工作数字化、智能化。”都为备案审查工作人工智能化提供了政策性发展依据。2023年，随着OpenAI公司GPT-4的正式发布，2025年初DeepSeek的风靡全球，生成式人工智能（Generative Artificial Intelligence，GAI）不仅成为全世界瞩目的前沿科技焦点，还正以其颠覆性的多源多模态信息汇聚与生成能力深刻重塑社会信息环境和信息利用方式。根据2023年7月出台的《生成式人工智能服务管理暂行办法》推演，“生成式人工智能技术”是指具有文本、图片、音频、视频等内容生成能力的模型及相关技术。运行原理是生成式人工智能回应使用者输入指令，通过数据、算法支持和计算机与生俱来不知疲倦的学习、训练能力，通过微调增强机器明晰、理解使用者指令能力，以及在海量数据中不断泛化到未见过的创新性任务，得出结论，反馈使用者。备案审查若要与时俱进地跟上经济社会发展步伐，符合法治建设要求，与人工智能相结合是必然选择。生成式人工智能依托巨量的网络信息数据库、精妙的算法和强大的算力支持，能够“得到一个既具备高级语言理解能力、又知晓一定法律专业知识的智能系统。”应用于备案审查必将弥补审备案审查质量和效率不彰、备案审查能力不高等缺陷，更好适应新时代备案审查工作的新要求。而诸如ChatGPT 等生成式人工智能“在人类对话的大型数据集上进行训练，使其能够执行复杂任务并产生类似人类的响应。”为备案审查智能化发展提供一条可能的路径。尽管ChatGPT一度终止为我国提供服务，但Kimi、讯飞星火、豆包以及迅速崛起的DeepSeek等生成式人工智能替代品，通过大量文本数据学习、训练，理解使用者输入指令含义，仍具备可以执行规范性文件备案审查特定任务，得出备案审查意见的功能。此外，生成式人工智能通过“不知疲倦”的学习、训练改良性能，根据使用者反馈、人工标注纠错，其生成应答的严密性、逻辑性更胜人力，是更高质量的应答。
将生成式人工智能应用于备案审查，既是贯彻《全国人民代表大会常务委员会365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐完善和加强备案审查制度的决定》要求之举，又是缓解备案审查质量和效率不高、能力不足的有效途径。一是保障审查质量和效率。备案审查工作不仅需备案审查主体组织人力，通过阅读规范性文件本身，判断是否符合规范性文件的构成要件，还要结合规范性文件所涉及的法律法规，相关政策要求、专业知识等对规范性文件进行必要的法律论证，以得出备案审查结论。我国目前有600余部现行有效的法律、700多部行政法规、800多部司法解释、万余部地方性法规、规章，以及大量的法律文件说明、国际条约等，各级政府出台的“红头文件”更是难以统计。这就需要审查人员不仅熟悉宪法、法律、法规等各类法律规范，还需要具备丰富的实践经验和敏锐的法律洞察力，能够准确判断规范性文件是否存在违法违规问题。然而，在实际工作中，审查人员往往面临着知识更新不及时、专业领域覆盖不全等问题，这在一定程度上影响了备案审查工作的质量和效果。依靠传统人力阅读、学习、论证、反馈，容易力不从心，影响备案审查质量和效率。生成式人工智能介入审查工作可使备案审查人员从庞大、纷繁的人工阅读、学习、论证、反馈任务中脱身，在极短时间内完成海量法规、司法解释、规章、“红头文件”等规范性文件读取、学习、论证、反馈，缩短备案审查时间，让备案审查人员抽身于机械的文本阅读、学习、论证、反馈，继而集中精力于生成式人工智能得出的备案审查结论“质检”上来，转化成审查生成式人工智能反馈结果的“质检员”。二是保障社会公平正义。生成式人工智能是依据数据、算法和算力运行，不同于用于商业活动、涉及经济利益的“算法”推荐，针对备案审查，生成式人工智能技术所持的技术中立立场使之不存在亲疏远近、喜好厌恶等“算法”推荐偏好，不具有人类的私心，不受情绪波动、利益夹带等影响，是避免备案审查人员非理性处理规范性文件的“技防”工具。由是提示，由生成式人工智能全面赋能备案审查工作，需要建立标准化的流程设计，制定严格统一的审查标准，避免产生算法“黑箱”偏颇性影响。再由人工对生成式人工智能得出的备案审查结果进行监督、复核，提升备案审查质量和效率的同时，为备案审查安装维护社会公平正义的技术“防火墙”。三是保障审查全面性。人工智能具有强大的数据处理能力、高效的信息检索功能和精准的分析判断能力，能够快速处理海量的规范性文件数据，按照是否符合规范性文件构成要件的要求，全面备案规范性文件。同时，还以极高的效率在规范性文件数据库以及网络世界发布的规范性文件中，准确、快捷地从备案的规范性文件中发现是否有合宪性、合法性、适当性等问题，有效识别文件中的违法违规风险点，为审查人员提供有力的技术支持。机器学习还可以不断增强生成式人工智能审查技能，随着法律法规的不断完善和社会经济的快速发展，备案审查工作的标准和要求也在不断变化。人工智能技术可以通过持续学习新的数据和知识，不断优化自身的算法和模型，以适应不断变化的审查需求。此外，生成式人工智能通过对规范性文件涉及相关领域数据学习分析，能够一定程度上掌握规范性文件实施效果。人民群众在网络世界针对规范性文件发表的意见，生成式人工智能可依托强大的网络信息抓取能力，对民意进行充分的汇总、分析，得出社会舆论对规范性文件的意见，为其修改、废止等提供依据。因此，备案审查机构在依托生成式人工智能对规范性文件开展备案审查时，还具有舆论收集、民意分析和趋势预测的优势，可以为规范性文件科学、有效运行提供技术支撑。
四、人工智能赋能备案审查路径分析
生成式人工智能具备的强大的机器学习、文本分析、语言处理能力与备案审查工作的相融合具有可能性，相互融合的理想愿景可以促使备案审查人员由对“规范性文件”本身的备案审查转向对人工智能“备案审查结论”的审查，备案审查人员化身为“产品质检员”，通过监督和修订生成式人工智能得出的备案审查结论，提高备案审查工作质效，更好地履行维护法制统一的职责使命。
（一）公共数据+专业数据：储备充足的“算料”
海量的数据支撑是生成式人工智能运行的基本前提。应用于备案审查的生成式人工智能须面对大量的数据进行学习、训练。这些数据来自于网页、新闻、书籍等备案审查相关知识，以及备案审查所涉及的专业文本。生成式人工智能无论是DeepSeek，还是其他大语言模型，虽然名称变化但其核心原理是“以大数据作为训练资料的输入来源，通过自我训练和自我学习形成新的模式和知识，产生新的预测模型来建构对不同场景进行感知与决策的能力。”所以，应用于备案审查的生成式人工智能运行质效高低，取决于备案审查提供的规范性文件文本数据、备案审查典型案例、备案审查相关制度以及论证程序。机器学习涉及的数据规模越大，其后得出的备案审查结论准确度越高。我国备案审查领域信息化建设有序推进，有一定的数据源支撑。特别是2016年以来全国人大常委会大力推进备案审查信息化建设，通过信息化手段提升备案审查能力，推动实现现行规范性文件的电子备案入库，为生成式人工智能学习提供了一定的数据基础。但提供给生成式人工智能学习更有效的数据是备案审查相关案例，有利于生成式人工智能探求出备案审查的论证规律。因此，应用于备案审查的生成式人工智能执行专业的备案审查工作任务，不能仅依赖普通的公共数据，还要有专业数据作为支撑。主因在于通用型的生成式人工智能任务训练通常是训练平常性、普遍性的问题，若没有针对备案审查专业领域进行训练及优化，其生成的备案审查结论难免缺乏专业性、精准性。通常情况下，使用者在向生成式人工智能询问备案审查的专业问题，其生成的答案反馈基本逻辑框架正确，但由于获取的数据深度和专业度不足，甚至相对笼统，容易影响生成式人工智能对规范性文件备案审查问题的回答效果，意味着通用性的生成式人工智能在专业性较强的备案审查领域的回答能力有限。因此，将生成式人工智能应用于备案审查工作，需要专业数据和针对性的算法支持，在建立备案审查“公共数据池”的基础上，建设备案审查“专业数据池”，定制开发符合备案审查论证逻辑的专门算法，相应提高备案审查结论的专业性、准确性。且备案审查涉及的专业领域复杂，一些备案审查结论需要通过备案审查人员多年工作经验、深厚的法理知识进行判断。针对这些复杂性、专业性问题，需要生成式人工智能不断通过预训练、人工标识等方式，提高生成式人工智能对规范性文件备案审查的适应性。开展人工标注工作的人员既需要人工智能领域的专业人员，还需要备案审查专业人员将平时在备案审查中的经验、做法进行总结，提炼备案审查运行规律，再由生成式人工智能领域的专业人员对机器进行针对性训练，并结合机器反馈结果，通过人工标注反复修正、强化，逐渐达至备案审查结论的精益求精。
（二）全面备案+重点审查：设计精当的“算法”
规范性文件备案审查包括“备案”和“审查”两个环节，审查是关键，备案是基础，没有备案，审查就是无源之水、无土之木，没有审查，备案意义将大打折扣。在生成式人工智能嵌入备案审查工作，是实现“有件必备、有备必审、有错必纠”原则性要求的科技支撑，支撑强弱取决于生成式人工智能算法的精当程度。
在备案方面，实现所有“规范性文件的全覆盖”，做到“有件必备”，需要备案审查机关将所有的规范性文件纳入备案审查范围，不能遗漏符合备案审查要求的规范性文件。符合备案审查对象的文件是否报有权机关备案审查，除具有法定形式要件的法规、规章、司法解释以及政府“红头文件”，是否对公民、法人、其他组织的权利义务带来影响？规范性文件制定机关是否具备报请有权机关备案审查资格？过去制定的、现行有效的规范性文件是否符合现有的备案审查制度要求？这一系列的问题，取决于规范性文件制定机关和报备义务机关的自我判断，容易造成规范性文件备案的遗漏，无法实现“有件必备”。生成式人工智能可以根据有效的“算法”，在网络数据库中极快地、较全面地抓取出符合规范性文件要件特征的数据。然后通过学习、训练、纠偏、反馈，抽取出制定主体适格，对公民、法人和其他组织的权利义务有影响，反复适用且现行有效的规范性文件，筛选出需要进行备案的规范性文件，并对生成式人工智能发现但有关机关并未报送的规范性文件进行核查，通过听取相关规范性文件制定主体的意见，清理出不需要备案的规范性文件，为下一步的审查工作做好基础准备。同时，对通过生成式人工智能备案的规范性文件，需要据实标示生成式人工智能提供者名称，满足社会各界对备案审查工作的知情权和监督权。
在审查方面，审查主要分为：依职权审查、依申请审查、移送审查和专项审查。依职权审查，即主动审查，备案审查机关对所有报送备案的规范性文件进行全面审查，严格落实 “有备必审，应审尽审” 原则。依申请审查则是根据法定国家机关提出的审查要求，或有关国家机关、社会团体、企事业组织、公民提出的审查建议启动审查程序，这为社会各界参与备案审查监督提供了渠道。移送审查是指其他备案审查工作机构在工作中发现规范性文件可能存在问题，将其移送给有审查权的机关进行审查。专项审查则是针对某一特定领域或特定主题的规范性文件，为贯彻党中央决策部署、适应上位法修改或解决公众关切问题而进行的专门集中审查。面对依申请审查和移送审查，备案审查机关处理不当不仅涉及渎职问题，而且是公民、法人和其他组织普遍关注的问题。审查机关必须面对且需要积极、主动了解审查诉求，并组织开展审查。依职权审查和专项审查，对备案审查机关而言具有被动性，决定了依职权审查和专项审查是实现“有备必审”的重点和生成式人工智能应用于审查的主要领域，实现了依职权审查和专项审查全覆盖，就可以达到“有备必审”的效果。就审查内容而言，备案审查分为形式审查与实质审查。形式审查主要对报备文件的形式内容进行审查，文件的备案范围是否正确，文件是否齐全，文件的名称、表述是否合规，文件的形式、格式是否合规。形式审查的内容对生成式人工智能而言不需要过于复杂的“算法”支持，对智能化程度要求不高，能够以极快的速度完成审查，是生成式人工智能的优势所在。生成式人工智能胜任规范性文件形式审查工作相对简单，而规范性文件实质审查相对复杂，涉及到合宪、合法、合理性审查，以及是否符合党中央的政策。实践中，实质审查需要对照上位法，寻找规范性文件制定依据，对照相关法律、法规和政策审查是否合宪、合法，与公共政策是否相悖，与经济社会实际情况是否相符。涉及到更专业领域的规范性文件，还需要掌握专业性知识。生成式人工智能对规范性文件进行实质审查，需要有针对性的算法予以支持，使得出的审查意见不同于一般性、普遍性的文本，而是依据专业的、无偏见、合法合规的算法。为追求审查结果的精准，当生成式人工智能处理的规范性文件涉及的领域专业性强时，还需要更复杂的算法和“专业数据池”支持。
（三）实体合法+程序正义：构筑完善的制度
让-马可·夸克认为，合法性有三大要求或三大要素：被统治者的首肯，是合法性的第一个要求；得到社会价值观念和社会认同，是合法性的第二个要求；与法律的性质与作用相关联，是合法性的第三个要求。生成式人工智能应用于备案审查结论的合法第一要求取决于规范性文件适用对象的首肯。特别是对公民、法人、其他组织主动向备案审查机关提出备案审查申请的规范性文件，公民、法人、其他组织对生成式人工智能应用于备案审查必须是认可的，并应当将公民、法人、其他组织主动向备案审查机关提出备案审查申请认可作为备案审查结论合法的普适性条件，以确保生成式人工智能得出的备案审查结论具有更强的合法性。不同于生成式人工智能在备案方面的机械做工，加之由规范性文件制定机关向备案审查机构，通过传统方式提供的规范性文件，规范性文件备案工作疏漏点较少。但审查基于算料、算法以及算力的支持，得出的备案审查结论要获得合法性特征，需要构筑严密的工作制度，完善人工智能审查系统的准入和退出机制。首要的是制定生成式人工智能应用于备案审查的原理告知制度，让社会公众知晓备案审查结论是基于何种方式得出的？生成式人工智能在其中的作用是什么？有哪些风险和不足？并积极组织相关宣传予以普及。其次，针对依申请审查和移送审查两种方式，应建立规范的告知反馈和答辩制度，对提出备案审查申请的对象和规范性文件制定机关，应当告知得出审查结论的理由和依据，如果对相关理由和依据不满意，还应告知其有答辩的权利，确保备案审查申请的对象和规范性文件制定机关基本权利受到保护，而非简单化地被机器“侵蚀”。最后，生成式人工智能应用于审查底线原则是辅助原则，备案审查人员的“质检”作用不可替代，毕竟人工智能“只是起到帮助法律人提高法律工作效率和质量的辅助作用”，是“生产力工具存在”。甚至还会因为数据的不真实、和其编造出现所谓的生成式人工智能的“幻觉问题”。即便生成式人工智能得出的审查意见文件杂糅了人类对法治应用的价值判断，但由于忽视规范性文件制定背景、适用范围等因素的复杂性，且存在算法“黑箱”特性，表现为“行为不可控”“决策机制难以解释”，仍需将生成式人工智能得出的审查意见文件看作是机器对规范性文件备案审查的事实判断。依然需要将生成式人工智能得出的审查意见作为规范性文件备案审查程序的一个环节，而非包办整个备案审查全过程，再由备案审查人员按照规范性文件备案审查的完备程序，对生成式人工智能得出的结论性文件进行审核，突出备案审查人员对规范性文件备案审查的价值判断。如，有研究发现，生成式人工智能不适合“政治错误审查”，存在“算法上的偏见”，对发现的类似存疑问题，既需要备案审查人员基于经验予以判断，还需要备案审查机构通过召开利益相关主体的协调会、座谈会等方式广泛征求意见，并与制定机关面对面沟通后予以确认，避免生成的审查意见与实践的脱节。因此，即便是生成式人工智能应答出的一份完美无缺的审查意见，仍需要备案审查机关对审查意见的过程、结论进行解读公布，以合理的决策逻辑获取社会公众，特别是赢得提请对规范性文件进行备案审查申请的公众信任。
（四）数据安全+风险防范：促进应用的安全
党的二十届三中全会指出：“完善生成式人工智能发展和管理机制”“加强网络安全体制建设，建立人工智能安全监管制度。”。备案审查涉及大量的规范性文件和审查数据，这些数据中包含了丰富的信息，如企业的商业秘密、个人的隐私信息等。在人工智能应用过程中，数据的收集、存储、传输和使用等环节都存在安全风险。一旦数据泄露或被篡改，将对企业和个人的合法权益造成严重损害，同时也会影响备案审查工作的公正性和权威性。在使用生成式人工智能开展备案审查时，需要有意识聚焦其数据安全和风险防范。如，规范性文件的数据信息可能会传输至服务提供商的境外数据处理中心。一些未公开的规范性文件内容，可能具有涉及国家秘密的部分，传至境外服务器无疑会导致国家秘密的泄露。避免发生数据安全隐患，需要推动人工智能研发公司与我国政府合作建立储存合作机制，保证在规范性文件数据上传处理安全，尽可能做到在我国政府实际控制的储存服务器中完成对数据的处理并作出反馈，对存在严重安全隐患或不符合使用要求的系统，应及时强制退出市场，以保障备案审查工作的安全和质量。此外，生成式人工智能需要通过大量的人工标注来修正和校对机器学习所得出的结论，人工标注有可能产生意识形态渗透危险，需要我国人工智能领域的研发公司强化知识产权管理，让自主开发的生成式人工智能应用于备案审查工作。开发过程由我国法学家、法律工作者、计算机科学技术人员共同参与，通过有针对性的人工标注，建立具有我国法律价值观、意识形态的生成式人工智能法律系统。生成式人工智能应用于备案审查可能的风险还包括：生成式人工智能中神经网络构造、算法应用、数据分析学习使备案审查得出的结论更准确，但其高度复杂性使得的结论属于“社会脱嵌”的结论。即，其备案审查结论并不是来自于传统的人工论证而是人工智能，导致公众对备案审查结论不信任，或者容易成为公众认为备案审查结论不受信任的原因。这种不信任是人类依托传统方式作出公共决策的习惯与生成式人工智能决策方式迥异带来的。这就需要加强生成式人工智能应用于备案审查相关制度建设，明确生成式人工智能适用备案审查的目的、范围、原则，规定适用程序、公布审查意见和解释论证过程。在司法领域，最高人民法院出台了《最高人民法院365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐规范和加强人工智能司法应用的意见》（法发〔2022〕33号），以制度保障人工智能在司法领域规范应用。此外，诸如备案审查结论的知识产权归属问题；人人可以通过生成式人工智能对规范性文件进行审查而带来的“去中心化”问题；生成式人工智能得出错误的备案审查意见而产生的归责问题，等等，亦需要给予关注。
人工智能对备案审查工作的全面赋能，破除数据安全和风险防范难题，需要推进跨学科人才建设，保障备案审查人员有能力安全使用生成式人工智能，发现生成式人工智能对规范性文件的认知偏差。一方面，人工智能法律系统的开发需要专业计算机科学技术人才支持。生成式人工智能多由专业化强的科技公司开发，对专业技术要求高。另一方面，作为专业的法律工作者，备案审查人员的工作内容与计算机程序开发脱节严重。实现生成式人工智能对备案审查工作的全面赋能，需要培养一批精通法律、计算机技术的复合型人才。目前，国内有些知名高校开展了相关实践：如西南政法大学于2018年建立人工智能法学院，在全国率先增设“人工智能法学”二级学科，涵盖数据法学、网络法学、算法规制和计算法学四个方向，旨在培养深谙“规则”和精通“技术”的复合型双料人才，以满足人工智能时代对“人工智能+法律”横向复合型人才的渴求。
