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南京市人大社会建设委员会

　　摘 要：本研究立足国家“深化立法领域改革”部署，聚焦立法工作从“数量扩张”向“质效提升”转型的核心任务，系统检视了南京市社会建设领域地方立法实践，并深入剖析存在的结构性矛盾。研究发现，问题的根源在于立法理念贯彻不深、工作机制协同不畅、支撑保障相对薄弱三大关键制约。为系统破解上述困境，报告在对标国内先进经验的基础上，创新性提出了全链条改革框架。该路径遵循“理念—机制—技术—实践”的逻辑主线，构建“功能定位（明确坐标）—关键原则（价值遵循）—工作机制（过程优化）—决策根基（科学论证）—保障支撑（能力赋能）—制度设计（目标牵引）”六大支柱，旨在推动立法体系从理念到实施的全链条重构，最终实现从“有法可依”向“良法善治”的系统性跃升。其核心是以“治理精装修”为标准，绘制社会建设领域地方立法施工图，从而将国家顶层设计精准转化为契合市域治理实际与市民关切的实践方案。通过“基础建设—能力提升—系统集成”三阶段路线图的稳步推进，系统锻造“立得住、行得通、真管用”的标志性立法成果，进一步为南京市域社会治理现代化筑牢法治根基。

　　关键词：地方立法；社会建设；南京市；改革路径；良法善治；立法质效；法治保障；治理现代化

　　立法是构建社会秩序的基石，其本质在于回应社会运行的内在需求、遵循客观发展规律，并彰显理性与正义的价值追求。作为国家治理体系与治理能力现代化的重要支撑，科学立法是迈向“良法善治”的逻辑起点与实践前提。党的二十届三中全会立足全面深化改革、推进中国式现代化的战略全局，对立法领域改革作出系统部署，明确提出“深化立法领域改革，加强和改进地方立法工作，统筹推进立改废释纂”的总体要求。这一部署不仅为地方立法工作确立了根本遵循，也精准揭示了当前地方立法在适应区域发展、回应民生诉求等方面存在的现实短板。在此背景下，推动地方立法实现从“有法可依”向“良法善治”的实质性跨越，已成为新时代立法工作的核心任务与迫切课题。

　　社会建设领域立法直接关涉民生福祉与社会和谐稳定，其质量水平深刻影响着市民切身利益的保障程度与城市整体治理效能的提升。南京作为东部重要中心城市与南京都市圈的核心，在社会建设领域的地方立法实践中既形成了有益经验，也面临着转型期普遍存在的共性挑战。近年来，本市先后制定《南京市养老服务条例》、修订《南京市安全生产条例》等法规，初步搭建起社会建设领域的立法框架。然而，面对经济社会发展新形势与人民群众新期待，现有法规在针对性、可操作性与制度协同性等方面仍有提升空间，与市域社会治理现代化的要求尚不完全适应，亟待通过系统研究探寻破解之道。为此，市人大常委会将社会建设领域地方立法研究纳入全面深化改革重点任务，并将其列为2025年市人大机关“一部门一课题”重点改革项目，旨在通过深入调研与科学论证，为本领域立法改革的有序展开奠定坚实基础。

　　当前，南京社会建设领域立法工作正处于由“数量扩张”向“质效提升”转型的重要时期。本研究立足于推动南京市社会建设领域地方立法从“有法可依”向“良法善治”系统性跃升的改革需求，聚焦社会建设领域立法全流程管理，以市人大社会建设委员会成立以来本领域立法实践为样本，对2019年以来制定修订的5部地方性法规开展多维度分析研究，旨在实现三大目标：一是诊断现状、厘清症结，筑牢立法改革的实证基础。通过对既有立法项目从立项、起草、审议到实施效果的全流程回溯与解剖，系统梳理立法实践中的有效经验与典型模式，精准识别制约立法质效提升的结构性矛盾与关键堵点，为科学谋划改革路径提供扎实的实践依据与问题导向。二是聚焦问题、疏通堵点，明确立法优化的实施进路。针对立法文本中条款模糊、权责交叉、协同不畅等影响法规落地执行的突出问题，结合执法司法实践中的典型案例与操作难点，开展靶向分析，提出具有针对性和可操作性的制度修订、机制衔接与责任优化方案，切实增强法规的适用性、协同性与执行力，打通改革落地的“最后一公里”。三是前瞻设计、建章立制，构建提质增效的长效机制。围绕立法质量的核心维度，探索构建一套科学、透明、可操作、可评估的立法质量全流程管控体系与评估工具，推动立法工作从经验驱动向标准引领转型，为未来立法项目的立项论证、过程管理、后期评估与动态调整提供稳定的制度支撑，确保改革成果固化为可持续的工作范式。这三个目标共同构成了“发现问题—解决问题—防范问题”的闭环逻辑，旨在将研究过程本身转化为一场推动立法工作理念更新、机制优化和能力升级的深度改革实践。本研究依循“筹备—调研—成果形成”三阶段推进，调研对象覆盖立法、执法、司法及受影响群体全链条，综合运用文本分析、数据统计、问卷调查、比较研究及座谈访谈等方法，构建多维度分析框架。最终目的在于总结南京在养老服务、残疾人保障等领域的立法创新经验，针对痛点提出改进路径，着力形成可复制、可推广的行动方案，为深化地方立法改革贡献智慧。

　　一、南京市社会建设领域地方立法现状分析

　　自2019年市人大社会建设委员会成立以来，南京市社会建设领域立法工作步入统筹推进、重点发力阶段。截至目前，已相继制定修订5部地方性法规，覆盖养老服务、残疾人保障、安全生产、妇女权益、消防安全等关键领域，初步形成与社会建设重点任务相适应的法规集群，立法节奏与不同时期的治理需求基本同步。当前，随着法规项目陆续出台、覆盖面持续拓展，立法工作重心正面临从“填补空白”向“提升质效”的深刻转变，亟需在文本质量、实施效能与制度协同等方面实现系统性突破。对上述五部法规开展立法技术、文本可操作性、制度协同与创新引领等方面的系统性检视与深度剖析，有助于厘清现状、识别短板，为确立下一阶段立法改革的着力点与实施路径提供依据。

　　表1：2019年以来南京市社会建设领域立法项目清单

　　（一）工作机制与方法：流程规范而系统协同不足

　　在遵循“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的基础上，南京市社会建设领域立法工作已基本形成了涵盖立项规划、起草调研、民主参与、协同审查与审议表决的完整流程链条，立法过程在制度化、规范化方面取得积极进展。当前工作机制的构建与运行主要体现在以下五个关键环节：一是立项规划机制趋于清晰。立法项目来源逐步规范，通常经由前期需求调研、多方征求意见等程序，区分为调研项目、预备项目与正式项目三类，实行差异化管理与梯次推进，增强了立法计划的科学性与前瞻性。二是起草调研机制注重实证。重点法规普遍成立由主管部门牵头、关联部门及专家参与的起草专班。起草过程坚持问题导向，通过实地走访、问卷调查、座谈访谈等方式，广泛听取行政相对人、利益主体和基层单位意见，并注重学习外地经验。三是民主参与机制形式多样。通过人大代表联系网络、专家咨询论证、基层立法联系点以及网络公开征求意见等多种渠道，拓宽社会参与面。例如，《南京市妇女权益保障条例》制定过程中召开各类座谈会48场，《南京市安全生产条例》修订期间向社会发放问卷，征集了大量公众建议。四是“四位一体”协同机制初步建立。在实践中逐步形成起草部门、市人大社会建设委员会、市人大法制委员会、市司法局四方协同的工作框架，旨在加强立法过程中的沟通协调与制度衔接。五是审查审议机制程序严格。从起草部门自查、风险评估、公平竞争审查，到政府常务会议审议，再进入人大“社会建设委员会初审—常委会一审—法制委审议—常委会二审”的审议程序，最终提交表决，形成了较为严密的内部审查与多层审议体系。

　　尽管立法工作在机制建设与流程规范上取得了基础性成效，但各环节之间仍存在“系统协同不足、整体效能不高”的突出问题，工作机制的“碎片化”运行状态尚未根本改变，制约了立法资源整合与制度产出的整体质量。首先，全流程衔接存在断点，未能形成管理闭环。立项阶段的调研成果在起草环节转化不足，公众参与征集的意见在后续审查审议中缺乏系统反馈与吸收说明，导致“前期征集”与“后期采纳”脱节，影响了社会参与的实效性与公信力。其次，协同机制运作深度不够，存在形式化倾向。虽然建立了“四位一体”协同框架，但部门间协同多停留于程序性会签与事务性沟通，对职责交叉、制度冲突等深层次问题的实质协调与解决不足。例如在安全生产、消防安全等交叉监管领域，部门权责边界仍主要依靠临时协调，缺乏常态化的争议解决程序与责任衔接规范。再次，调研论证的精准性与深度有待加强。调研有时365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐的是侧重于对面上情况的掌握，对特定群体（如“老残一体”家庭、新就业形态劳动者）的差异化诉求、制度落地的现实阻力以及利益相关方的行为逻辑剖析不够深入，导致部分制度设计与实际治理场景的贴合度不足。最后，数字技术赋能工作机制的程度较低。立法全过程仍以传统文书流转和会议协调为主，缺乏统一的智慧立法平台支持，数据资源分散，未能实现需求智能分析、文本自动比对、流程在线协同与效果数据追踪等功能，制约了工作机制运行的效率与科学性，制约了工作机制运行的效率与科学性，亦为后续构建智慧立法系统提供了明确的改革切入点。

　　（二）文本规范性与立法技术：衔接有序而补充细化不足

　　在遵循法制统一原则的基础上，南京市社会建设领域地方立法在文本规范与立法技术运用方面取得了一定成效，整体实现了与上位法的有序对接，并在结构安排和权责配置上体现了相应的逻辑性与系统性。一是基本实现与上位法的有序衔接。各法规在立法目的、基本原则和通用管理制度等方面，均与上位法保持高度一致，体现了地方立法的从属性与统一性。例如，《南京市安全生产条例》第三条365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐安全生产责任体系的规定，完全承接了《中华人民共和国安全生产法》的核心精神。同时，立法也注重结合本地实际进行操作性补充，如《南京市养老服务条例》在省级条例基础上，将社区养老服务用房配建标准从“每百户不少于二十平方米”提高至“三十平方米”，并明确了同步规划、建设与交付的要求，增强了规定的可执行性。二是章节逻辑贴合领域治理特征。5部法规均采用“总则—分则—附则”的立法基本框架，其分则章节编排紧密围绕法规调整领域的核心特征与管理运行的内在逻辑展开。民生保障类法规，其分则结构侧重于权益实现的全链条保障，章节设置依循服务供给或权益保障的自然流程。如《南京市养老服务条例》勾勒出从设施规划布局、服务模式到支撑体系和监管环节的完整养老服务链条。城市安全类法规，其分则结构则凸显风险管控的全流程治理，章节设置遵循“事前预防—事中处置—事后监管与追责”的安全管理逻辑。如《南京市消防条例》明确了从责任体系构建、力量组织建设，到火灾预防措施、灭火救援实施与事故调查，再到日常监督检查与违法追究的全过程管理路径，体现了清晰的治理思维。三是权责配置体现多元共治理念。法规普遍构建了政府、社会、家庭与个人共同参与的责任网络，并在保障特定群体权益的同时，引导其树立主体意识。例如，《南京市残疾人保障条例》明确了“政府主导、社会参与、家庭支持、个人自立”的原则；《南京市妇女权益保障条例》在保障妇女权利的同时，倡导妇女“自尊、自信、自强、自立”。这种配置在保障权益的同时，注重引导主体能动性，有助于实现权利与义务的平衡。

　　尽管取得上述基础性成效，但在履行地方立法“实施性”功能，在结合市情实际将上位法规定进一步具体细化、增强可操作性，从而保证其在本市范围内得以有效遵守和执行方面仍显不足，尚未体现地方立法与本地实际治理需求的精准对接，制约了法规实效的充分发挥。一是部分条款与上位法重复度过高。分析显示，五部法规与上位法的语义重复率整体上介于25%至45%之间，其中部分通用管理条款的重复率甚至超过60%，存在较为明显的“小法抄大法”现象。例如，《南京市安全生产条例》中365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐生产经营单位安全生产管理制度的列举，与安全生产法的相关内容高度雷同，未能结合南京产业特点或监管难点作出更有针对性的细化规定，导致地方立法的补充、解释和细化功能未能充分彰显。二是创新性条款缺乏体系化支撑。一些具有前瞻性的制度设计，因缺乏配套细则而难以有效实施。典型如《南京市养老服务条例》提出的“智慧养老”发展方向，迄今仍欠缺具体的技术标准、数据互通规范以及明确的财政支持政策，该创新举措在实践中推进缓慢，其预期治理效能未能充分释放。三是文本引用与表述的规范性有待统一。法规中引用上位法时存在方式不一的问题，有时直接引用条文序号，有时则概括转述其精神。这种不统一可能给执法、司法环节的法律适用带来理解上的困扰，影响法规执行的严肃性与一致性。

　　（三）条款可操作性与实施支撑：框架初具而实施支撑不足

　　地方法规的生命力在于可执行，根本上取决于条款的明确性与配套支撑的完备性。综合评估显示，南京市社会建设领域现行法规在条款可操作性上呈现出“框架初具、指向明确，但精确化与支撑度不足”的总体特征，距离“立得住、行得通、真管用”的目标仍有差距。

　　表2：五部法规明确性统计分析

　　整体上看，现有法规文本已搭建起基础操作框架，并形成了一批可直接适用的刚性条款。通过量化分析，五部法规中约23.5%的条款属于“高度明确条款”，其中包含具体的量化指标或极端具体的行为描述，尤其在安全生产、消防安全等监管领域表现突出。例如，《南京市安全生产条例》明确要求“高危行业企业每半年至少组织一次应急救援预案演练”，《南京市消防条例》强制规定“规划和配套建设电动自行车集中停放充电场所”。这些条款时限清晰、主体明确、行为具体，为执法提供了直接、确定的依据。同时，占比约47.6%的“中度明确条款”构成了法规文本的主体，这些条款设定了明确的行为方向与义务范畴（如要求“进行安全风险辨识、评估和分级”），虽未统一具体方法标准，但为在不同情境下适用预留了必要的弹性空间，体现了立法原则性与灵活性的结合。

　　与此同时，条款表述的精确性不足与关键制度配套缺失，构成了制约法规实施效能的核心短板。首先，文本整体明确性水平偏低。五部法规的加权平均明确度得分仅为47.2（满分100），显示大量条款仍处于模糊状态。一个突出问题是广泛使用“及时”“必要”“相应”“合理”等不确定性法律概念，例如要求“及时研究解决安全生产重大问题”，这赋予了执行者过大的解释与裁量空间，影响了法规适用的统一性、可预期性与公平性。其次，关键制度配套缺失。这也是更为关键的问题所在，许多创设性、引领性的核心制度缺乏必要的实施细则支撑，导致“最后一公里”难以打通。例如，《南京市安全生产条例》中确立的安全风险分级管控制度，缺乏统一的风险评估标准和分级清单；《南京市残疾人保障条例》构建的“全生命周期康复服务体系”，其服务标准、机构资质与补贴细则尚未明确；《南京市妇女权益保障条例》将部分医疗项目纳入医保支付范围，但具体的报销目录与结算流程有待明确。配套细则的供给滞后，使得这些良好的制度设计在实践中面临落地障碍，创新价值难以充分转化为治理实效。

　　（四）制度协同性与体系化程度：局部突破而整体协同不畅

　　社会建设涵盖民生保障与城市安全等多重维度，治理场景通常涉及跨区域、跨部门、跨领域的复杂互动。法规间的制度协同性与整体体系化水平，直接决定了治理能否形成合力、释放综合效能。审视现有法规，其在回应特定领域的具体问题上进行了积极的探索，展现出一定的前瞻性；但在构建跨系统、跨层级的协同治理规则体系方面，仍面临系统性整合不足的深层挑战，制约了法规集群整体效能的充分发挥。

　　积极探索体现在，在宏观区域层面，立法主动呼应长三角一体化等国家战略，尝试构建超越市域行政边界的协同规则。例如，《南京市养老服务条例》率先将区域养老协同合作纳入法规框架；《南京市消防条例》创新设计跨区域生产安全事故联合管控与应急处置机制，体现了立法在应对区域性共性问题上的协同导向。在微观业务层面，针对养老服务等需要多部门配合的领域，法规也尝试提供制度化解决方案。如《南京市养老服务条例》创新设立“家庭照护床位”制度，旨在联通机构专业服务与家庭照护需求；相关法规亦对“医养结合”“老残一体”服务等复合型民生诉求作出了原则性回应，显示了立法对复杂治理难题的初步识别。

　　然而，若以高标准、体系化的协同治理要求来衡量，当前立法仍存在显著短板，“碎片化探索有余，体系化构建不足”的特征明显，在协同性上的努力365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐表现为“初级架构”与“制度信号”的释放，距离构建权责清晰、衔接顺畅、激励相容的精密治理网络仍有明显差距。首先，交叉管理领域职责碎片化。统计显示，5部法规涉及12个交叉领域，累计产生43条交叉条款。普遍存在“责任重叠”，如应急管理与消防救援部门在企业消防检查中的职责边界不清，可能导致重复监管；“衔接空白”，如“医养结合”缺乏清晰的转诊标准与服务衔接规范；“协同冲突”，不同法规对同一事项的要求可能存在理解或执行上的不一致，增加了基层执法协调的难度与成本。其次，部分法规内部价值结构失衡。一些法规文本在章节设置与条款分布上，呈现出“重管理监督、轻服务促进”的倾向。监督管理与法律责任部分相对集中、系统，而服务供给、激励保障等内容则较为分散或原则化。这种结构性失衡，影响了法规价值导向的完整呈现，也制约了其激发社会活力、优化服务效能的实践效果。

　　表3：法规交叉管理领域条款统计表

　　图表解读：上表显示，交叉管理现象在社会建设领域立法中普遍存在，尤以需要多部门联合执法的场景（占比44.2%）和安全监管重叠领域（占比25.6%）为甚。这既反映了社会治理的复杂性，也预示了潜在的协同挑战。

　　（五）前瞻性与特色创新：回应现实而补充引领性有待加强

　　地方立法不仅承担解决现实问题的任务，更应发挥引领发展、塑造未来的探索性功能。审视南京市社会建设领域立法实践，其在回应已知治理需求、推动具体领域创新方面表现出较强主动性，但在填补上位法空白、体系化前瞻布局和深层次特色形成上，仍显潜力未足，引领性、补充性有待提升。

　　一方面，立法在聚焦现实问题与把握发展趋势上作出了积极尝试。首先，针对本市治理中的突出难点开展“小切口”立法创新。例如，针对高校、科研院所等单位危险物品安全管理存在的空白，《南京市安全生产条例》设置专门条款予以规范；为缓解居家养老专业服务不足的矛盾，《南京市养老服务条例》创新设立“家庭照护床位”制度，推动服务向家庭延伸。其次，主动顺应数字化转型趋势，在多部法规中融入智慧治理元素。例如，《南京市消防条例》将数字消防建设纳入城市数字治理体系，《南京市安全生产条例》专条规定安全生产信息化建设并明确数据报送要求，《南京市养老服务条例》亦提出“智慧养老”发展方向，体现了立法对治理方式变革的初步回应。

　　另一方面，对标“引领性”“补充性”与形成特色的高标准，立法实践仍存在明显短板。首先，对新兴业态与风险的规制响应相对滞后。面对平台经济、共享经济等迅猛发展带来的新问题，如网约房消防安全、新就业形态劳动者权益保障等，现有法规体系尚未能提供系统、前瞻的规制框架，存在“追随治理”而非“引领治理”的现象。其次，基于南京特大城市战略定位特色需求深度化创新尚不充分。在特大城市精细化治理、基层社会治理现代化、国际化营商环境法治保障、重大区域发展战略协同等方面，适应区域特色和深层需求的立法探索仍显不足，立法对城市核心功能提升和发展战略实施的主动支撑与引领作用有待进一步凸显。

　　综上所述，南京市社会建设领域地方立法已在“有法可依”的体系构建上迈出坚实步伐，形成了一批有价值的制度成果。然而，从“良法善治”的高标准审视，其在文本精确性、配套系统性、制度协同性以及前瞻引领性等方面仍存在明显短板，实施性、补充性、探索性功能尚未充分彰显。这些问题共同制约了法规从“纸面”走向“实践”的效能，构成了当前立法工作从“数量扩张”向“质效提升”转型必须攻克的核心课题。

　　二、南京市社会建设领域法规实施效能多维评估

　　为系统检视法规从文本到实践的转化效果，本研究从法规的执行强度、司法援引深度、社会感知效度三个核心维度，对5部社会建设领域地方性法规的实施效能开展综合评估。评估立足执法数据、司法案例、社会调研等多源信息，旨在立体呈现实施成效，精准识别运行堵点，为溯源整改提供依据。

　　（一）执法维度：监管效能提升与跨部门协同障碍并存

　　社会建设领域5部法规在实施中呈现出重点突出、程序趋稳、效力初显的阶段性特征，反映出相关法规在压实各方责任、服务民生保障、防控公共风险方面的基础性作用正逐步转化为治理效能。各执法主体普遍认为，法规对执法流程规范与监管效能提升具有积极作用。一是执法数据显著增长，安全底线加固。安全生产与消防领域执法尤为活跃。2024年以来，应急管理系统依托“宁捷查”机制开展联合检查2833家，减少企业迎检7516次，跨部门联合执法效率显著提升；消防系统累计检查单位136万家次，督改隐患74.6万余处，同期火灾起数同比下降13.5%，表明法规在压实各方责任、防控公共风险方面发挥了基础性作用。二是执法方式创新，监管效率改善。市应急局建立“综研联检”机制，市民政局依托“宁享养老”平台实现服务全过程监管，体现了执法流程与数字化监管的融合，提升了靶向性和效率。三是典型案例彰显法规威慑力。雨花台区2024年“2·23”火灾案中，多部门依据《南京市安全生产条例》等法律法规协同追责，推动8人被提起公诉，体现法规在事故调查与责任追溯中的支撑作用。

　　与此同时，协同机制不畅与配套支撑缺位制约落地，主要体现在以下方面：一是跨部门职责衔接存在模糊地带。部分法规条款与上位法、部门规章存在衔接漏洞。执法实践中，应急管理、消防救援部门在企业消防检查等领域仍存在职责交叉，365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：机构危险物品管理等领域存在部门规章与地方法规衔接不足，导致标准不一、重复监管或监管空白。二是协同执法缺乏刚性程序支撑。虽已建立联席会议、联合执法等机制，但多依赖于临时协调，缺乏法定的协作时限、信息共享义务与争议解决程序。例如，养老机构违规查处中，民政部门需卫健部门出具专业认定，常因无时限规定而延误。执法数据未实现跨部门共享，如残疾人筛查信息未与卫健、民政系统互通，影响服务精准性。三是关键制度因配套缺失而悬空。《南京市残疾人保障条例》中的“全生命周期康复体系”因缺乏机构资质与补贴标准而推进缓慢；《南京市消防条例》设立的“一体化工作站”因人员、经费不明而影响实体运作。配套细则的缺位，使部分创新条款停留在“政策宣示”层面。

　　（二）司法维度：裁判支撑功能初步显现与援引适用明显偏低并存

　　司法适用是检验法规质量与效力的“试金石”。当前，南京市社会建设领域法规在司法实践中呈现出“辅助参考作用初显但直接援引不足”的双重特征，其司法认同与实用效能仍有待进一步激活与提升。司法实践反馈，在特定案件中，地方性法规在辅助司法认定事实与责任方面已显现出初步成效，主要体现在两个层面：其一，作为认定过错与责任的辅助性依据。在安全生产、消费者权益保护等案件审理中，本市法规中更为具体、可操作的规定，被用以补充和细化上位法的原则性条款，为界定当事人注意义务、判定行为过错提供了更贴近本地实际的规范参照，增强裁判说理的在地性与周延性。其二，在裁判说理中体现对地方性具体规范的关注与考量。对于涉及本市特有管理要求或具体标准的争议，法院在审理时会对相关法规中的具体规定予以注意，并在裁判文书中进行有针对性的分析和引述，这反映了司法实践对地方立法所确立的具体规则的重视。此外，在部分法律依据相对原则或存在解释空间的领域，相关法规条款也为司法裁判提供了重要的说理支撑与逻辑补充，有助于统一裁判尺度，提升司法应对新情况、新问题的能力。

　　但同时，司法援引率低与作为裁判依据功能弱的问题比较突出。市法院分析认为，一是“上位法偏好”显著，直接援引率极低。2020年以来，全市法院系统直接援引本五部法规的案件数量稀少，除《南京市安全生产条例》自2013年实施以来累计涉及案件17件（修订后仅1件），其余四部法规未统计到直接援引案例。裁判者更倾向于援引国家法律和行政法规。二是条款可司法性差，难以直接适用。法规中大量存在的“及时”“必要”“合理”等不确定性概念，以及缺乏法律后果的倡导性条款，难以作为独立的裁判规范构成大前提，导致法官“不愿用、不好用”，这与前文的分析高度一致。三是当事人援引意愿低，司法认同感不强。在诉讼中，当事人及其代理人主动援引地方性法规作为请求权基础或抗辩理由的情况较少。反映出法规在诉讼参与者心中的实用性认知不足，这凸显了提升条款可司法性、增强法规在裁判文书中作为直接依据的能力，是未来立法改革需要着力攻克的关键环节。

　　（三）社会维度：群体知晓率相对较高与精准获得感有待提升并存

　　社会建设领域法规的终极目标是保障权益、回应诉求，南京市5部法规的社会实效初步显现，直接受益群体的感知与反馈总体积极，表明法规在满足特定群体需求、构建基本保障体系方面发挥了基础性作用。首先，核心服务对象的法规认知度与满意度较高。问卷调查显示，《南京市养老服务条例》在老年人中的知晓率达87.16%，满意度为89.27%；《南京市残疾人保障条例》在残疾人群体中实施效果满意度达91.7%。这表明法规在直接服务对象中产生了积极影响。其次，基础公共服务覆盖与供给获得认可。老年人对社区养老设施、助餐服务的便利性满意度超过95%；残疾人群体对康复服务覆盖率、辅助器具适配率的认可度高，显示法规在推动基本公共服务覆盖方面成效明显。此外，相关治理创新亦获得市场主体认同。安全生产领域企业对“宁捷查”等机制带来的减少重复检查效果予以肯定，体现了执法方式优化对营商环境的积极影响。

　　然而，社会维度的评估亦揭示出法规实施在服务精准性、制度协同性与风险前瞻性等方面仍存在明显短板，制约了公众获得感的全面提升。一是服务供给的精准性与可持续性有待加强。财政补贴与人才保障等关键支撑机制获评不佳。例如，养老服务领域有63.24%的受访老年人认为补贴精准性不足；残疾人群体对就业质量、无障碍设施维护的满意度较低，农村地区服务可及性不均问题也较为突出。二是复杂治理场景的协同效能有待提升。交叉领域的民生诉求与法规供给之间存在落差。12345热线数据显示，涉及“医养衔接”“残健融合”“电动自行车安全”等需要多部门协同的诉求占比达19%，反映出法规在解决复杂、系统性治理问题上效能不足。三是对新兴风险的立法回应有待前瞻。公众对新型社会风险的立法保障抱有强烈期待。“网约房消防监管”“智慧养老数据安全”“新就业形态劳动者保障”等新议题成为焦点，而现行法规体系回应不足，存在一定的“追随治理”滞后现象。

　　从上述执法、司法与社会三个维度的评估可见，5部法规实施中暴露的问题并非孤立、偶然的现象，而是相互关联、彼此强化，共同指向立法及其实施全链条中存在的深层次、系统性的功能障碍与运行不畅。其根源在于立法理念、工作机制与保障支撑等关键环节未能形成协同匹配、高效运转的有机整体，导致“纸面法规”难以有效转化为“治理实效”，形成影响立法质效全面提升的系统性制约。

　　一是在立法理念上，需求导向与实效优先原则贯彻不深。调研深度与前瞻性不足，立法前对部分群体（如“老残一体”家庭、农村困难妇女）的差异化需求、老旧小区改造的现实阻力、新业态风险等调研不充分，导致制度设计针对性不强。存在“重形式、轻实效”倾向，部分立法过于追求章节体系的完整，照搬上位法框架，未能紧密结合南京实际进行“精装修”，造成“纸面法规”与“实践水土”不服。

　　二是在工作机制上，协同立法与闭环管理机制尚未健全。“人大主导、政府依托、各方参与”格局未完全形成，人大在立项统筹与核心制度论证上的主导作用有待加强,部门间“利益博弈”影响立法质量，如消防条例修订中部门职责难以厘清。公众参与渠道不畅通、反馈机制不闭环，基层立法联系点作用发挥不均衡，特殊群体参与不便，民意征集后缺乏有效的整理、反馈与说明机制，影响参与实效。立法后评估与动态调整机制缺失，法规实施后缺乏常态化的“回头看”和效果评估，导致条款冲突、脱离实际等问题无法被及时发现和修正，法规体系动态更新迟缓。

　　三是在保障支撑上，技术、人才与数据基础相对薄弱。智慧立法技术应用滞后，缺乏文本智能比对、冲突预警等工具，未能运用大数据分析识别立法需求与评估效果。复合型立法人才短缺，委员会现组成人员、专业组代表和机构工作力量中，既懂法律又熟悉社会政策、数字治理的专业人才不足，制约了立法精细化水平。数据资源共享不畅。执法、司法、民生诉求等数据分散于不同部门，未能整合形成系统支撑立法决策“证据链”，影响立法的科学性与回应精准度。

　　总体来看，南京市社会建设领域法规实施已取得阶段性成效，尤其在构建服务体系、强化重点领域监管、提升特定群体获得感方面作用明显。然而，“执行有协同之困、司法有适用之难、社会有精准之盼”的复合性问题依然突出。其症结并非单一条款缺陷，而是源于多重因素系统性匹配不足所致。推动立法从“有法可依”迈向“良法善治”，必须针对上述根源，进行从理念到机制、从技术到能力的全链条、深层次改革。

　　三、提升南京市社会建设领域地方立法质效的对策建议

　　赵乐际委员长多次强调，要发挥地方立法的实施性、补充性、探索性功能，立足实际、突出特色，着力解决实际问题。这为新时代地方立法工作确立了根本遵循，也为我市社会建设领域立法改革指明了方向。当前，南京社会建设领域立法正处于从“有法可依”向“良法善治”转型的重要阶段，必须直面现实瓶颈，系统推进理念、方法与路径的全方位革新。为此，本研究立足南京实际，充分吸纳国内同类先进城市的成熟经验，围绕社会建设领域治理需求，构建起以“理念层—机制层—技术层—实践层”为逻辑主线的改革框架。旨在以强化地方立法功能为核心指向，通过六大支柱性对策的系统设计，致力于将法治国家蓝图精准转化为符合市情、响应民意的制度成果，全面激活地方立法在市域治理中的赋能效能，为实现“良法善治”提供坚实的行动方案。

　　（一）重塑功能定位，以“三大功能”统领立法价值坐标（理念层）

　　地方立法作为国家法律体系的重要组成部分，其本质是在国家法治统一框架下，结合本地实际制定的规范性文件，其质量不仅取决于制度架构，更根植于立法理念与方法的系统性转型。为此，必须首先厘清地方立法在治理体系中的功能定位，以“三大功能”为统领，构建起“国家法律法规的执行者、地方治理的响应器、制度创新的试验田、秩序生活的守护者”四位一体的价值坐标，系统引领立法从被动执行转向主动引领、从制度配套升级为治理赋能，为实现“良法善治”奠定坚实的价值基础。

　　一是恪守“实施性”根本，当好国家法律法规的坚定执行者。在社会建设领域，地方立法的首要任务是保障宪法、法律及行政法规中涉及民生保障、公共服务、社会治理等内容在本行政区域内的有效实施与精准落地。地方立法必须主动衔接上位法的最新动态与精神实质，在严格遵循法制统一原则的前提下，紧密围绕本地区在“一老一小”、残疾人权益、安全生产、社区治理等社会建设领域的现实情境与具体需求，着力将国家层面的宏观规定与原则要求，细化为权责清晰、程序明确、标准可量、路径可行的具体操作规范。通过这样的精细化、本土化转换，系统打通从国家法到地方实践、从文本规定到民生实感的“最后一公里”，切实增强法治在社会建设领域的基层穿透力、运行适应性与综合执行力，筑牢社会安定和谐的法治基石。

　　二是强化“补充性”作用，打造地方治理需求的精准响应器。“补充性”功能的实质，是为国家立法尚未覆盖或无需统一规定的地方性事务，提供契合实际、针对性强的法治方案。地方立法必须深耕区域实践，敏锐洞察并精准回应区域治理中的特有难题与结构性短板。这要求立法模式实现根本性转变：从追求体系完整、面面俱到的“大而全”架构，转向直面具体场景、紧扣真实矛盾、解决实际问题的“小切口、精细化”设计。可借鉴苏州等城市“小快灵”与“体系化”双轨并行的灵活立法模式，对于紧急、特定的治理需求，敢于采用条文精炼、聚焦核心问题的“小切口”立法，快速响应；对于系统性强的领域，则构建“主干+配套”的完整框架。社会建设领域地方立法，应聚焦劳动就业、社会保障、民政服务、群团工作、公共安全等人大社会建设重点工作中具有显著地方特点领域的现实需求，开展高度适配、靶向精准的制度供给。通过将治理难点、社会焦点与市民诉求转化为权责清晰、程序明确、可操作性强的法规条文，使地方性法规真正成为破解治理堵点、响应公众期待、提升治理效能的刚性工具与长效保障。

　　三是激发“探索性”活力，构筑制度创新的前沿试验田。“探索性”功能的核心价值，在于为法律制度的演进提供源于实践的地方智慧与可行路径。在严格遵守“不抵触”原则的前提下，应充分发挥地方立法机制灵活、响应迅速的优势，针对社会建设重点领域涉及的诸如平台经济劳动权益保障、智慧养老数据安全、社区多元共治机制等上位法尚未明确或国家层面尚在探索的新问题、新业态、新模式，积极审慎地开展前瞻性、突破性的制度试点。可学习成都等地将经过基层实践检验的有效做法（如社区物业协同机制）直接提炼、固化为法规条款的“实践固化”路径，通过设立“观察点”、采用“小快灵”专项立法等机制，鼓励基层首创，及时将经过实践检验的有效做法，凝练为权责清晰、程序完备、可操作性强的制度成果，从而形成一批具有辨识度、可复制、可推广的实践经验，不仅为本市治理现代化注入创新动能，也为省级乃至国家层面的立法完善，提供坚实可靠、经过实践淬炼的地方样本与决策参考。

　　四是筑牢“秩序性”基石，勇做安定和谐生活的忠实守护者。地方立法不仅是社会关系的调节器，更是公共秩序与安全底线的建构者。在社会建设领域，这一功能体现得尤为突出：它通过清晰界定政府、市场、社会及个人的权利义务边界，系统规范公共场合行为、社区生活秩序与服务供给流程，并为民生安全、应急管理、权益保障等设定不可逾越的底线标准，从而为全体市民构建稳定、可靠、可预期的行为规范与环境基础。其本质是法治对社会内在秩序需求的制度化回应，通过系统、精细的制度安排，有效防范和化解社会风险，保障基本民生，维护公平正义，使法律法规真正成为支撑社会信任、促进社会和谐、守护市民安宁的刚性基石与文明标尺。这一定位不仅体现了立法对社会基础性价值的捍卫，也是实现“良法善治”、提升城市韧性不可或缺的法治保障。

　　（二）突出关键原则，聚焦高效能立法的核心导向（理念层）

　　法的本质可概括为一个“理”字，即法律法规必须立足事实、合乎理性、彰显正义。这个“理”，既包括对客观规律与社会现实的尊重，也蕴含人类理性的审慎判断、对社会公平的价值追求，以及文化传统与实践经验的智慧凝练。为实现地方立法上述功能定位，必须推动立法工作从偏重体系完整、形式规范，转向更加注重治理效能、实质优化，应以以下六项关键原则为核心导向，确保立法在法治轨道上规范运行，并切实服务于治理效能的提升。

　　一是恪守合法性，筑牢“不抵触”底线。合法性是地方立法的生命线，它首要保障地方立法的“实施性”功能，确保地方制度与国家法律体系有机衔接；同时也为“探索性”功能划定了安全的创新边界，是防范制度性风险的根基。所有制度创设与程序运作必须严格遵循立法法所确立的权限边界，在宪法与法律构筑的框架内有序推进，坚决维护国家法制统一。为此，应建立健全涵盖合宪性、合法性、合理性的“三性审查”机制，探索构建上位法动态跟踪与规范冲突预警系统，精准把握国家立法动向与核心精神，从源头预防和化解规范冲突，确保每一项立法都能在法治轨道上稳健运行。

　　二是坚持科学性，夯实“合理性”基础。科学性是地方立法特别是发挥“补充性”与“探索性”功能的根本支撑，确保制度设计既契合客观规律，又回应现实需求。立法决策必须建立在充分的实证调研、严谨的逻辑推演和客观的效果预评估基础之上。为此，应健全立法前评估机制，系统引入杭州等城市采用的成本效益分析、社会风险评估等政策工具，注重制度设计的内在逻辑自洽和外部配套衔接，最大限度减少立法决策的主观性与随意性，从而切实提升立法的科学性、前瞻性与实践适应性。

　　三是彰显正义性，体现“公平正义”价值。正义性是贯穿立法实施性、补充性、探索性全过程的价值灵魂与伦理基石，要求法规内容深刻反映社会主流的正义观念，具备坚实的道德合理性与广泛的社会认同度。地方立法必须将维护和促进公平正义置于突出位置，在制度设计上切实贯彻权利公平、机会公平、规则公平，尤其要强化对老年人、残疾人、妇女儿童等特定群体与弱势阶层的权益倾斜保障。同时，必须坚决防范和克服部门利益法制化、地方保护主义等倾向，确保每一项立法都能经受住伦理的审视、民意的检验和历史的评价，使法治真正成为守护社会良知、促进共同富裕的坚实屏障。

　　四是强化实效性，确立“可操作”导向。实效性是衡量立法质量的根本标尺，也是直接实现“实施性”功能的关键所在。法规的生命力在于执行，其落地效果与治理效能是检验地方立法成败的最终标准。为此，必须将“条款明确性”作为立法质量的核心评价指标，系统压缩倡导性、宣示性及模糊性条款的比例，大幅增加具有量化标准、清晰程序与刚性责任的具体规范。针对实践中普遍存在的裁量空间过大、操作依据不清等问题，应借鉴苏州等地“实践固化”的立法经验，将本市成熟有效的管理实践、服务模式直接转化为法规条款，并通过制定配套实施细则、发布标准化操作指引等方式，着力推动原则性规定向可执行、可检查、可追责的行为规范转化，从源头上减少执法与司法环节的随意性与不确定性，切实提升法规的适用性、执行力与公信力。

　　五是提升协同性，构建“一体化”跨部门响应机制。协同性是保障“补充性”制度有效落地、提升法规体系整体治理效能的关键机制。针对当前社会建设领域普遍存在的“职责重叠、衔接不畅、协同冲突”等制度性碎片化问题，必须着力构建权责清晰、响应迅速、运行顺畅的协同治理体系，系统降低制度运行中的“协调成本”。具体可学习借鉴合肥等城市通过专门立法（如城乡网格化服务管理条例）整合多部门职责、建立“收集—交办—处置—反馈”闭环流程的经验。应在健全“主导部门+协同部门”权责清单的基础上，聚焦安全生产监管、综合为老服务、残疾人社会保障等具体治理场景与高频执法事项，通过“一事一规”“一域一策”等专项立法或条款集群化设计，将原则性的协同要求转化为明确的程序规范、统一的技术标准与闭环的责任链条。这不仅能有效破解跨部门协作的制度瓶颈，更有助于形成一套聚焦现实问题、注重治理实效、便于基层执行的地方立法新范式，从而全面提升法规体系的综合执行合力。

　　六是激活创新性，推动“有特色”自然生成。创新性是地方立法“探索性”功能的直接体现与核心目标，其特色不应是外在的形式标签，而应源于对本地治理难题的精准识别与制度性回应。南京作为特大中心城市，社会建设领域立法工作必须直面城市发展与治理中的独有挑战，在“一老一小”服务协同、城市运行精细化治理、数字社会建设等重点领域与前沿环节，主动开展制度探索与模式创新。通过鼓励基层首创、支持机制突破，力争形成一批具有示范意义、在全国具备首创性与引领性的优质制度成果，使立法特色在破解本地实际问题、回应区域治理现实需求的过程中得以自然淬炼与彰显，最终凝结为展现南京治理智慧、可供辨识与借鉴的鲜明“制度印记”。

　　（三）健全工作机制，构建全流程质效管控体系（机制层）

　　法作为社会利益的调节器，其核心在于平衡各方诉求、合理界定权利义务。为推动立法理念与功能定位有效转化为实践成果，必须构建一套规范化、制度化的工作机制，实现对立法全流程的质量与效能管控。为此，应充分借鉴国内先进城市的成熟经验，围绕“纵向联动、横向协同、社会参与、动态评估”四个关键维度，系统构建覆盖立法全链条的质效管控体系，全面提升立法工作的规范性、协同性与实效性。

　　一是完善协同联动与精准立项机制。构建由市人大常委会与市政府“双组长”牵头、人大相关专工委与政府部门协同参与的立法起草机制，着力强化高层统筹与跨部门协调，为精准识别和响应地方治理中的补充性立法需求提供组织保障。对涉及多部门职责、协调难度大的立法事项，可由市人大常委会分管副主任与市政府分管副市长共同担任组长，重点破解部门利益博弈和制度优化困境，确保立法方向与核心制度设计符合实际需要。同时，应充分发挥区级人大在立法过程中的桥梁纽带作用，依托其深入开展基层调研、广泛征集街道社区意见、参与立法论证，将区域治理中的共性诉求和实践经验及时纳入市级立法进程，为补充性立法的精准性奠定坚实基础。在立项源头管控方面，应强化“立法必要性”听证程序，借鉴杭州等城市经验，严格开展包含成本效益分析在内的需求与可行性论证，确保每一项立法尤其是探索性项目，均经过充分调研和审慎评估。同步推行“立法项目责任制”，由市人大常委会与市政府在立项阶段联合明确牵头部门与协同部门的权责清单，压实各方责任，增强制度执行的刚性与部门联动效能，从机制上保障补充性立法精准落地、探索性立项稳妥推进。

　　二是深化公众参与机制。公众参与是提升立法民主性与科学性的重要保障，也是增强法规社会认同度与实施基础的关键路径。应构建贯穿立法全过程、线上线下融合互补的多元参与体系。线下应持续拓展和优化人大代表联络站、基层立法联系点等平台功能，针对当前作用不均问题，推动其向街道、社区、行业协会等治理末梢延伸，充分发挥人大代表扎根基层、联系群众的渠道优势。线上应加快完善“数字人大”平台建设，积极借鉴深圳福田区等地的创新实践，引入智能问答、语义分析乃至AI数智员工等数字工具，实现民意征集、归类分析、结果反馈的全流程数字化管理，提升参与效率与透明度。同时，应注重参与机制的包容性与可及性，针对老年人、残疾人等群体，提供手语翻译、语音录入、简化问卷等多种无障碍参与方式，确保各类群体都能有效表达诉求。通过系统化、制度化的公众参与，切实夯实立法工作的民意基础，提升社会认同与接受程度。

　　三是建立立法后评估与动态调整机制。为推动法规体系的持续优化与动态适配，应制定完善地方性法规实施后评估办法，明确评估主体、内容、程序和结果运用方式。核心是构建立法质量指数（LQI）模型（建议公式：LQI=0.3×条款明确性+0.25×司法援引率+0.2×执法协同度+0.15×公众知晓率+0.1×创新制度占比），通过量化指标系统检验法规的“实施性”效果、科学优化“补充性”内容、有效迭代“探索性”成果。应充分吸收苏州等地“定期评估、动态更新”的成熟经验，将立法后评估工作制度化、常态化。 每2—3年应开展一次系统性立法后评估，重点评估条款适用性、执法协同性、实施有效性及社会满意度。同时，要根据社会环境的变化和法规实施的状况，建立“评估—反馈—修订—废止”的快速响应机制，对评估中发现的制度不适应、执行不协调、落地有障碍等问题，分类启动简易修订或全面修订程序，从而有效压缩制度响应周期，前后评估相结合，形成“制定—实施—评估—修订”管理闭环，推动法规体系实现动态优化、持续完善。

　　表4：立法质量指数各权重系数解读

　　核心解读：这个权重体系清晰表明，南京立法改革的当前重心是，首先锻造出文本清晰、司法可用、执行顺畅的“硬核”法规。在此基础上，扩大公众参与并鼓励务实有效的制度创新。

　　（四）筑牢决策根基，完善科学化规范化论证方法（机制层）

　　法是理性的体现，法的制定与适用应基于理性思维，体现说理与逻辑，而非单纯主观意识或强制手段。科学的立法决策必须建立在系统、严谨的论证基础之上。为提升立法决策的科学性与规范性，应构建以“证据链＋逻辑链”为双轮驱动的系统化论证机制，推进立法决策从以往的经验型向注重实证与遵循逻辑的科学型转变，形成“证据采集—分析验证—决策支撑”全流程方法论体系，为每一部法规的制定提供全过程、多维度的事实依据与逻辑支撑。

　　一是夯实证据基础，构建全流程实证支撑体系。为系统发挥地方立法的实施性细化、补充性创新与探索性试错功能，必须建立覆盖立法前、中、后全周期的数据驱动机制。应全面整合12345热线、执法案例、司法裁判、舆情监测及社会调查等多源数据，构建以“问题—证据—结论”为逻辑主线的实证链条。立法前期，需通过标准化调研工具深入基层单位、服务现场和管理一线，系统采集典型案例、操作难点与利益相关方诉求，夯实制度设计的现实基础。立法过程中，条文起草须充分运用前期调研数据与案例分析，审议阶段应引入民意调查与专业评估报告，确保每项制度均具备扎实的实证支撑。法规实施后，应建立常态化数据追踪机制，依托执法统计、司法案例、民生诉求等反馈信息，开展立法效果量化评估。通过构建这一从需求识别、条文制定到效果评估的全程数据驱动体系，确保立法工作始终建立在充分的事实依据与科学的实证分析之上，为法规的针对性、适用性与前瞻性提供坚实基础。

　　二是贯通逻辑脉络，构建立体化规范分析框架。为系统保障立法在实施中的有效衔接、科学拓展补充空间并前瞻规划探索路径，必须构建多维度的规范分析体系。全面推行“问题树—目标树”分析方法，推动立法分析从经验判断向结构化、精细化转型。具体而言，应开展历时性文本追踪，对既有法规实施“评估—修订”闭环管理，梳理条款演变逻辑与实效反馈，避免制度重复或断裂；推进共时性比较研究，系统对标同类城市在相似领域的制度设计、技术路径与实施成效，提炼可借鉴的立法范式。同时，深化体系性衔接审查，依托“规范比对数据库”精准识别上位法的授权空间、规范密度与制度接口，确保地方立法在不抵触前提下实现有效补充与创新。通过历时性、共时性与体系性相结合的多维逻辑推演，形成从“问题识别”到“制度响应”的严谨闭环，使立法既契合本地治理需求，又在规范体系内协同发展。

　　三是强化评估决策，统筹效益成本与风险管控。。为系统控制各类立法风险、优化资源配置并审慎推进探索性立法，必须建立严格的评估决策机制。应严格立法入口管理，深化必要性听证与可行性预评估，确保立法资源精准投放。在此基础上，积极探索应用立法成本效益量化分析框架（C/BRatio=立法总成本C/治理总效益B），推动形成《成本效益分析报告》作为立法选项的重要参考。其中，立法总成本（C）包括直接立法成本（C1）、执法成本（C2）与合规成本（C3）；治理总效益（B）涵盖事故下降效益（B1）、服务提升效益（B2）与满意度增益（B3），以此为基础科学评估立法项目的经济与社会效益。对涉及部门职责交叉、意见分歧较大的条款，应探索引入具备资质的第三方机构开展独立评估与影响论证，弥合认知差异，增强制度设计的科学性与公信力。同时，需同步强化风险管控，制定地方立法社会稳定风险评估指南，确立以“舆情风险、群体适应性、执行冲突、财政可持续性”为核心的评价指标，划分风险等级并建立预警清单与应对预案。对高风险立法项目，必须配套制定详细的舆情引导、政策解读、财政保障及过渡期安排，经法定程序审议通过后方可进入下一环节，从而实现对立法全过程风险的动态识别与有效防控。

　　表5：立法成本效益核心构成解析

　　核心解读：构建立法成本效益比分析框架，可以将立法决策从经验判断转向量化论证，为提升立法科学性提供方法论工具。通过对比不同立法项目的C/B值，可以优化立法资源配置，确定优先级排序。当C/B<1时，表明立法产生的社会效益超过制度成本，项目具有可行性。同时，通过年度C/B值变化监测，评估法规实施效果，可以促进立法和法规实施动态优化。在具体测算治理总效益时，可采用货币化转换、影子价格、意愿调查价值评估法等技术手段，将非市场化的社会效益（如安全感提升、公平感增强）进行合理量化，以提高测算结果的科学性和可比性。

　　（五）加强保障支撑，提升立法能力与技术水平（技术层）

　　围绕立法工作数字化转型和专业能力现代化目标，应从技术平台、人才队伍、数据体系及资源配套四个维度系统强化基础支撑，为立法质效提升提供坚实的软硬件基础与能力赋能。

　　一是加快立法智能辅助系统（Legislative Intelligence Assistant System,LIAS）建设与应用。推进立法工作全流程数字化改造，研发集文本智能比对、条款碎片化检测、规范冲突实时预警、成本效益模拟分析等功能于一体的智慧立法系统。平台建设应遵循“统一架构、分步实施”路径，前期重点打通与市政府规章管理系统、12345热线平台、司法案例库的数据接口，制定地方立法数据资源共享目录与技术标准，实现立法相关数据的自动抓取与结构化处理；中期引入自然语言处理和AI辅助决策模块，实现对条款明确性的智能评分、交叉领域责任的自动识别；远期完善预测模拟功能，基于历史数据对法规实施效果进行预评估，为立法决策提供更精准的技术支持。尤其要借鉴深圳福田区运用AI数智员工提升民意处理效率的经验，探索将智能工具深度嵌入立法协同与公众参与环节。

　　二是构建全域贯通的立法数据支撑体系。立法大数据中心犹如城市法治建设的数字中枢，实时感知治理需求的热力分布。依托城市数字治理平台，打通执法、司法、12345热线、舆情监测、社会调查等数据系统，构建全市统一的“立法大数据中心”，开发“法规影响预测模型”，为立法决策提供精准数据支撑。制定立法数据分类、采集、共享标准，探索建立立法数据共享责任清单，明确各部门数据提供义务与共享时限，推动数据资源在立法立项、调研、论证、评估环节依法有序共享。深化“数据驱动立法”模式，运用执法案例库识别条款模糊点和实施堵点，通过民生诉求热点分析精准定位立法需求，依托实施效能数据开展立法后评估，实现从经验立法向实证立法的深刻转变。

　　三是加强复合型立法人才队伍建设。社会建设领域立法涉及民生保障、社会治理等多重维度，对人才的专业复合性、实践洞察力提出了很高要求。必须针对组成人员、专业组代表及工作力量等不同主体，实施分层分类的“强基培优”工程。制定并实施“立法人才能力提升计划”，围绕社会政策分析、民生需求调研、法律适用与文本起草、数据分析及智慧立法工具运用等重点内容，开展专题培训与实战轮训。建立涵盖法律、社会保障、基层治理、风险研判等领域的“专家库”，实行动态管理，为立法各环节提供精准智力支持。推动与高校、科研机构深度合作，探索共建社会立法研究基地与实训平台，定向培养兼具法治素养、政策视野和实操能力的后备力量。针对复合型人才培养周期较长的特点，可同步推行“立法实务导师制”与“短期专项研修”，加速人才成长。同时，建立健全激励与容错机制，将参与重大民生立法、提出高质量制度创新建议等纳入评价体系，充分激发各类立法人才的积极性与创造性。

　　四是强化资源投入与条件保障。设立“立法质效提升”专项经费，探索建立与立法工作任务相适应的稳定增长机制。积极拓宽投入渠道，通过政府购买服务、课题合作等方式，引入高校、智库等第三方专业力量参与立法调研、论证与评估工作。同时，建立健全专业人才吸纳机制，注重从社会组织、行业代表、基层实践者及专家学者中，遴选具有扎实专业背景和丰富实践经验的人士，依法依规进入非驻会委员组成或代表专业组，增强立法的专业性和代表性。适时推动机构编制部门对立法工作负荷与人才结构开展专项评估，按照“精简、统一、效能”原则，适时优化机构职能配置与人员编制。将立法智能辅助系统深度融入“数字政府”与城市数字化转型总体布局，统一技术标准与数据接口规范，为“数据驱动立法”模式提供坚实可靠的基础支撑。

　　（六）优化制度设计，构建以目标为统领的规范体系（技术层）

　　科学的立法离不开清晰目标的全程引领，唯有如此，制度设计才具备坚实的可实施性，最终转化为真实的治理效能。立法目标作为衔接治理需求与制度安排的核心，其关键在于将宏观愿景转化为具体的价值导向、明晰的权责边界与协同的措施体系。为实现从“有法可依”向“良法善治”的实质跨越，必须确立目标在立法全过程的统领地位，推动立法模式从粗放经验型向精准目标型转变。这就要求构建一个以目标为核心、范围明确、措施配套的规范体系，从源头上保障法规内容的可行性、执行路径的顺畅性与制度支撑的系统性。

　　一是精准锚定立法目标与核心问题。立法工作始于对治理需求的系统识别，关键在于将多元诉求凝练为具体、清晰的法规使命，完成从“需求”到“目标”的实质转化。应探索推行“核心问题清单”制度，在立法可行性报告中明确法规的目标定位，并尝试以“一句话概括”方式精炼表述立法意图，使其成为贯穿起草、审议与评估全过程的主线。同时，应将“良法善治”的宏观追求，分解为文本质量、过程效率、实施效能及社会反馈等可量化、可考核的具体指标，构建层次分明、导向清晰的指标体系。这不仅能精准锁定立法需解决的真问题，也可通过科学的价值排序确定立法优先事项，确保目标切实发挥统领作用。

　　二是合理界定立法调整范围与权责边界。科学界定立法范围是防止立法“越位”与“缺位”的关键前提。应系统运用“正向列举+反向排除”的双重界定方法，清晰框定法规的调整对象与管辖内容，从源头上避免立法范围的泛化与模糊。例如，在制定《南京市残疾人保障条例》时，应聚焦康复服务、就业促进、无障碍环境建设等核心权益内容，将一般性社会保障事项予以排除，从而精准锁定立法着力点，避免“大而全”。针对安全生产、消防等交叉管理领域，可借鉴苏州、合肥等地经验，建立“主导部门+协同部门”权责清单制度，通过事前协商机制与程序性规范，实现部门职责边界的法定化，有效规避职责交叉、模糊冲突、协同不畅与监管空白，全面提升立法规范的针对性与执行透明度。

　　三是系统配套制度措施与保障机制。立法目标的有效实现，有赖于制度设计的精准性及其与治理需求的高度适配。应系统构建“问题—制度—措施”的逻辑链条，依据治理场景与目标导向精准匹配制度类型：对服务供给类问题，优先采用激励性、支持性措施，如为“家庭照护床位”提供建设与运营补贴；对风险管控类问题，则侧重规范性、约束性机制，如建立安全生产风险分级管控制度。同时，应强化“实践—制度—细则”的转化路径，积极运用苏州、成都等城市“实践固化”的有效方法，将经基层验证的有效做法，通过标准化、程序化方式固化为法规条款，并同步制定配套实施细则与操作指引，确保制度设计与治理目标紧密衔接，切实增强法规的可执行性与实质效力。

　　为提升立法工作的规范性与可操作性，应在立法论证报告或立法方案中专设“法规定位”板块内容，采用统一表述格式。例如：

　　“本项目旨在制定一部（执行性/创制性/综合性）地方性法规，遵循（如：政府主导、社会参与、精准保障）原则，着力解决（核心问题），通过建立（如：家庭照护床位制度、安全生产风险分级管控机制）等核心制度，实现（立法目的），为提升南京市（相关领域）治理现代化水平提供法治保障。”

　　此类标准表述，有助于在立法初期明确方向、凝聚共识，并为后续的调研论证、条文起草与审议修改提供清晰指引，从而系统引导立法资源聚焦关键问题，保障立法全过程围绕核心目标有序推进。

　　（七）贯通实践路径，驱动系统改革行稳致远（实践层）

　　为确保改革框架从理念构想切实转化为实践成效，需强化组织领导，遵循“系统设计、分步实施、重点突破、久久为功”原则，制定清晰的实施策略与可靠保障措施，构建权责明晰、资源适配、循序渐进的推进机制，制定实施“基础建设—能力提升—系统集成”有机衔接的三阶段路线图，实现从基础夯实到全面深化的有序推进。

　　第一阶段（近期，1—2年）：基础建设与机制构建

　　本阶段重在凝聚共识、搭建框架、突破障碍，为实现质效提升奠定坚实的制度和能力基础。核心任务包括：一是完成理念转型与框架搭建。推动立法理念根本性转变，确立相应原则在立法全流程中的指导地位，内化为评价立法选项、设计制度条款、检验实施效果的基本标尺。启动立法工作机制构建与流程再造，确保立法工作整体转型方向一致、根基牢固。二是固化全链条质量管控机制。系统固化立法前论证、立法中协调与立法后评估的全链条质量管控机制，研究制定地方性法规立项论证工作指引、地方性法规实施后评估办法等配套工作规范。三是开展试点评估与平台设计。选取1-2部已实施法规开展系统性“回头看”试点评估。完成立法智能辅助系统的顶层设计与立项，启动智慧立法系统设计与数据标准制定、归集工作。

　　第二阶段（中期，2—4年）：能力提升与质效显现

　　本阶段重在强化支撑、产出成果、验证路径。核心任务包括：一是技术赋能与数据贯通。立法智能辅助系统核心模块建成并投入使用，AI辅助决策功能在至少2个重点立法项目中实际应用。立法数据支撑体系基本贯通，有效服务立法全过程。二是人才建设与成果产出。“立法人才能力提升计划”初见成效，复合型立法人才队伍初具规模。在重点领域，制定或修订至少3部体现“小切口、精细化”标杆性法规。三是立法改革效能显现。实现法规文本质量、执法协同效率与司法援引率的可感知提升，立法质量指数（LQI）初步应用，改革效能显现。

　　第三阶段（远期，4年以上）：系统集成与品牌塑造

　　本阶段重在巩固成效、形成范式、扩大影响。核心任务包括：一是改革成果常态化。实现改革成果的系统集成与常态化运行，健全“制定—实施—评估—修订”的法规全生命周期管理闭环。二是技术深度应用。持续优化智慧立法平台功能，推动人工智能辅助决策等深度应用落地。三是品牌形成与经验输出。形成一批在长三角乃至全国具有示范效应的“南京品牌”地方性法规。完成地方立法改革路径的理论提炼与实践检验，使其成为市域治理现代化的鲜明标识和重要支撑。

　　这一行动方案以“功能定位、关键原则、工作机制、决策根基、保障支撑、目标统领”六大支柱为框架，通过“基础建设—能力提升—系统集成”三阶段扎实落地，系统回应地方立法“实施性、补充性、探索性”功能的内在要求，推动立法理念、机制与能力整体跃升。该路径旨在将宏观法治蓝图细化为符合市情、响应民生的制度实践，最终锻造一批“立得住、行得通、真管用”的优质法规，为南京市域社会治理现代化夯实法治根基。

　　四、2026年社会建设领域立法任务的研究筹划与路径应用

　　基于前文对南京市社会建设领域地方立法现状、实施效能及改革路径的系统研究，2026年度立法工作应自觉运用并深化改革框架路径，将“实施性、补充性、探索性”功能定位与“理念—机制—技术—实践”全链条优化逻辑，贯穿于两部法规的立项、起草、论证与后续推进全过程。结合《南京市产业工人队伍建设促进和保障条例》（正式项目）与《南京市青年发展促进条例》（预备项目）的具体任务，进行前瞻性研究筹划，将改革理念转化为切实的立法行动方案，确保年度立法任务高质量完成，并持续丰富改革框架路径的实践内涵。

　　（一）立法任务总体思路与原则遵循

　　2026年两项立法任务，共同聚焦“人”的发展与保障，是服务南京实体经济筑基、激发城市创新活力的关键性制度供给。筹划工作应确立以下总体思路：以“良法善治”为目标，以改革框架路径为指引，坚持问题导向、需求导向和效能导向，强化立法前端的精准论证、中端的协同起草与后端的实效预评估，推动立法从“回应型”向“引领型”“赋能型”转变。具体遵循以下原则：

　　一是功能复合原则。既要履行好对上位法（如工会法、职业365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：法、中长期青年发展规划等）中相关原则性规定的“实施性”细化任务，又要紧密结合南京产业特色、青年结构等市情，开展具有“补充性”的制度创新，并在平台经济劳动者权益、新职业青年发展支持等前沿领域审慎开展“探索性”立法尝试。

　　二是协同立法原则。产业工人与青年发展涉及人社、365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：、科技、住建、工会、共青团等多部门职责，必须从一开始就强化人大主导下的跨部门协同，避免法规成为部门权限的简单拼接，着力构建权责清晰、激励相容的协同治理规则。

　　三是精装修立法原则。摒弃“大而全”的体系追求，紧扣两类群体在职业发展、技能提升、权益保障、住房安居等方面的核心诉求与突出短板，开展“小切口、精细化”的制度设计，确保条款明确、配套可期、操作性强。

　　四是数字赋能原则。在立法调研、数据分析、文本起草、社会参与等各环节，积极应用前期研究成果中提出的智慧立法工具与数据支撑理念，提升立法科学化、精准化水平。

　　（二）《南京市产业工人队伍建设促进和保障条例》立法筹划要点

　　作为正式项目，本条例立法应进入实质性、快节奏推进阶段，致力于打造一部支撑南京制造强市、服务现代化产业体系的标杆性法规。

　　一是精准锚定核心问题与立法目标。核心问题，聚焦产业工人队伍存在的技能素质与产业升级需求不匹配、职业发展通道不畅、部分群体权益保障（特别是新就业形态劳动者）存在短板、社会认同与获得感有待提升等现实矛盾，此属于探索性立法尝试。立法目标（“一句话概括”示例），制定一部综合性地方性法规，遵循“政治保证、制度落实、素质提升、权益维护”总体思路，着力破解产业工人技能提升瓶颈与权益保障弱项，通过构建终身职业技能培训体系、创新技能评价与激励制度、强化新就业形态劳动者权益保障等核心机制，建设一支知识型、技能型、创新型劳动者大军，为南京高质量发展奠定坚实的人力资源根基。

　　二是关键制度设计的“南京化”补充与探索。实施性细化，对职业365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：法、职业技能培训条例等365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐企业职工培训、技能鉴定等内容，结合南京创新型产业发展体系，细化重点产业领域培训目录、补贴标准及校企合作具体模式。补充性创新，建立“技能人才成长积分”制度，探索将技能培训、竞赛获奖、技术创新成果等折算为积分，与落户、子女365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：、住房保障等公共服务挂钩。“工匠学院”立法保障，将南京已实践的“工匠学院”建设、运行、评价机制上升为法规条款，明确其法律地位、功能与支持政策。产业工人代表参与企业民主治理，细化产业工人在公司治理、薪酬制定、安全生产等方面参与权的实现路径。探索性尝试，针对当前立法回应不足的短板，专章或专节规范“新就业形态劳动者权益保障”，在劳动关系认定、职业伤害保障、算法劳动规则透明度等方面提出“南京方案”，为国家层面立法积累经验。

　　三是工作机制与流程应用。启动“双组长”起草机制，建议由市人大常委会分管副主任与市政府分管副市长共同牵头，市人大社会建设委员会、市总工会、市人社局为核心起草单位，市发改委、365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：局、科技局、住建委等为协同部门，从源头强化统筹。开展深度“证据链”调研，整合12345热线中劳动者诉求、人社部门仲裁与监察案例、重点企业用工调研数据、技能培训机构运营数据等，形成立法需求与问题清单的实证报告。应用成本效益分析框架，对拟创设的“技能积分”制度、工匠学院投入等开展初步的成本（财政投入、企业负担）与效益（劳动生产率提升、技术革新收益、社会稳定增益）预评估。

　　（三）《南京市青年发展促进条例》预备项目研究筹划要点

　　作为预备项目，本年度的核心任务是完成高质量的立法储备，为后续正式立法奠定坚实基础。

　　一是深入开展前瞻性调查研究。调研重点，全面摸排南京青年（覆盖在宁高校学生、青年就业者、创业青年、青年科技人才等）在学业、就业、创业、居住、生活、社会融入等方面的急难愁盼问题，特别是关注“青年常住人口”的增长趋势与需求变化。方法创新，充分运用“立法大数据中心”理念，联动365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：、公安、人社、住建、团委等部门数据，绘制“南京青年发展需求热力图”。利用“数字人大”平台开展大规模青年群体线上问卷调查与议题讨论。

　　二是明确法规定位与核心制度预研。法规定位预判，该条例应定位为一部促进型、保障型、服务型的综合性法规，重在构建青年优先发展的政策环境与社会氛围，而非以管理约束为主。核心制度预研方向，建立青年发展规划衔接机制，如何将中长期青年发展规划中的目标、指标转化为各部门的法定职责与年度任务。明确“青年友好型城市”建设指标，探索将青年发展满意度、青年流失率、青年安居指数等纳入政府考核评价体系。加强青年发展专项基金或预算保障，研究设立市级青年发展基金或明确财政预算中青年事业发展比例的可行性。建立青年跨领域综合服务枢纽，探索整合365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：、就业、婚恋、心理、法律等服务的“青年一站式服务”平台的法律支撑。

　　三是启动早期协同与公众参与。建立跨部门青年工作立法协商机制，由市人大社会建设委员会、团市委牵头，定期召集相关政府部门、高校、青年社会组织、青年代表进行研讨，凝聚立法共识。创新青年群体参与立法方式，在高校、科创园区、青年社区设立“青年立法联系点”，运用短视频、线上模拟立法游戏等青年喜闻乐见的形式征集意见，提升参与感与有效性。

　　（四）共性支撑保障与风险防范

　　为确保两项立法任务顺利推进，并切实提升立法质效，需统筹加强以下支撑与防范措施：

　　一是技术赋能。在2026年立法工作中，初步应用立法智能辅助系统（LIAS）的文本比对和冲突预警功能，对草案与上位法、本市相关法规进行自动审查。在青年条例调研中，尝试利用数据分析模型识别需求优先级。

　　二是能力建设。围绕产业工人与青年发展领域的专业知识，对参与立法的委员、代表及工作人员开展专题培训，并引入产业经济、劳动社会学、青年研究等领域专家进入立法咨询库。

　　三是风险预评估。对产业工人条例中可能涉及的企业成本增加、青年条例中可能引发的公共服务预期管理等问题，提前开展社会稳定风险评估，制定舆情引导和配套政策预案。

　　总之，2026年的立法任务既是检验改革成效的实践场，也是进一步深化和完善该路径的新契机。应以两部法规的立法实践为牵引，系统应用前期研究提出的理念、机制与技术工具，力争在“精准立法、协同立法、智慧立法”上形成突破性进展，产出具有鲜明南京特色、真正“立得住、行得通、真管用”的社会建设领域立法新成果，扎实推动南京市域社会治理现代化迈向更高水平。

　　课题组组长：张锦荣

　　课题组成员：赵 军、周琳婕、薛 薛 斌、宋结胜、管管驰辉、陈天宇、巫 晓